政府法律服务领域的新业务——接受委托立法项目的律师工作手记

    拓维律师事务所行政法律部门在全省律师行业中具备无可争议的领先优势，作为全省律师事务所唯一设立行政法律部的律师事务所，拓维的专业水准不仅表现在娴熟的行政诉讼和行政复议的代理技术，丰富的政府法律服务经验，诸多的行政机关的客户。还有一支具备扎实理论功底和创新思维的专业团队。
    十八大以来，政府各部门对于法律服务的需求越来越多，并且从行政执法、行政复议、诉讼发展到委托立法和草拟规范性文件。近两年，拓维多次接受政府及相关部门的委托，作为地方性法规和政府规章项目的起草方，负责多项地方性法规及政府规章的立法起草、论证及草案说明等工作。作为立法项目的受托方，与我们平时从事的诉讼、非诉讼项目存在着明显的不同。如何高效、优质的完成立法项目，如何在立法中平衡各方利益及诉求，如何吸收成熟的管理经验并在立法中作出有效而恰当的指引，这都是律师从事委托立法项目面临的难题。
拓维的立法项目团队在接受多项立法委托工作的基础上，形成律师手记，作为阶段性的总结：
    一、受托立法服务项目的特点
    （一）服务目标较笼统
    在传统法律服务项目中，通常委托人目标明确、焦点集中。如诉讼业务中，委托人旨在于谋求胜诉，且诉求具体明确；即便在非诉讼业务中，委托人也有相对较具体的目标指向。由此，相应地，律师工作也表现为目标明确、焦点集中。
但在受托立法服务项目中，委托人的要求仅在于“制定某法律规范草案，并使其通过人大审议”。至于其中可能会涉及的各项具体矛盾争议、甚至法律障碍，在项目启动之初并不清晰。并且，从我们办理的立法项目来看，确定立法项目时，相关的立法调研工作往往并不充分，基础数据缺失。这会给律师工作造成一定影响，如初期对工作难度及工作量预判不足或不准；且对最后服务产品的评价标准不清晰、欠客观。
因此，在接受委托时，应与委托单位就立法项目进行充分的前期沟通及了解。了解委托立法单位的意图，指导行政机关进行充分的调研。
    （二）服务过程中需说服的对象多元化
    传统法律服务项目中，律师潜在的“对立面”或“假想敌”是相对确定并单一的，主要表现为诉讼（或谈判）中的对方当事人或法官。但在受托立法服务过程中，律师所要面对的利益主体却是多元的，既要实现委托方（政府、行政机关）的立法目的，也要严格依照上位法的规定和授权，说服委托人放弃一些违反上位法规定的自我授权或平衡行政机关各部门的职权范围。还要面对在立法调研过程中各方利益主体的需求，这里不仅有社会上的利益相关方，还有参与讨论的其他行政机关，以及参与审议的政府法制部门、人大代表、人大审议机构及论证会、意见征集会上的参会人员。
    二、律师在受托立法服务项目中的工作特点
    （一）非演绎而主归纳
    有别于传统的诉讼及非诉讼业务，律师工作思维以演绎为主，强调一般法律规范到个案的实践运用；在受托立法服务中，律师更多需运用归纳思维，将实践中存在的各类具体问题，予以抽象提炼，并最终以法言法语的形式确立规范。这相对于诉讼和非诉讼业务而言，是一种反向思维方式。要求承办律师应当具备相当扎实的理论功底和高度的总结能力以及逻辑思维能力。
    （二）非对抗而宜平衡
    立法是利益分配的过程。律师作为代拟稿的起草者，在受托立法过程中会深切感受到各利益集团的主张以及博弈，须深刻理解不同的利益的需求以及如何在立法条文及文字中的平衡与协调，   在非原则问题上学会适当妥协。这需要拟稿者具备较高超的文字驾驭能力，以免代拟稿在审议过程中受阻。
    （三）因时而宜、因人而异的工作技巧
    上述“对立面”多元化的特点，要求律师在不同阶段要适时调整角色定位、转变工作方式。就我们在接受委托立法的工作中的感受谈几点看法：
    1、对待具体的业务部门：在立法草拟中一方面尽量满足其合理需求，同时又要引导其放弃于现行法律规范不符的主张与愿望；
    2、对政府法制部门：在送审稿形成之前，双方更多是审查与被审查关系，政府法制部门对律师代拟稿可能提出的种种质疑，法制部门的意见往往较为专业，但也多从行政管理者的角度提出意见，作为拟稿者，一方面应对上述专业意见予以正面的回应，另一方面，要也要注意平衡行政机关与管理相对人的权利义务关系；但送审稿一经形成，法制部门即转化为我们的坚决支持者，双方携手共同面对人大审议机构；
    3、对待人大审议机构，既坚持又妥协。由于现实情况下，地方性法规的送审时间和进度往往较紧，人大代表在审议时的意见更加多元化，有些代表的发言可能存在着随意性较大的情况。这时，我们应当在坚持送审稿基本原则、主要内容及实质要害不能改的前提下，可同意对文句措辞作修饰适当地调整。
    三、受托立法服务项目律师工作要求
    （一）较强的职业敏锐性与较高的现实关注度
    立法工作绝不仅仅是写一份法律意见书或代理词或起诉状，作为起草者应当具备一定的宏观管理高度和政治敏感性。不能将视线停留在一些个案及具体细节上，要从主些个案和具体细节上挖出其所蕴藏的社会内涵和普遍规律。既关注到不同利益主体的需求，又不能成为某一利益主体的代言人。还要有较高的政治敏锐性，在立法中充分贯彻法律的基本原则和基本政治制度。
    （二）专业思维与文字锤炼并重
立法的语言和文字有别于一般法律文书，简洁、明了、概括是基本的要求。
    （三）细心、细心、再细心。