从二十年拆迁制度谈，如何以司法权制约行政权

    内容提要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，标志着拆迁时代的终结、征收时代的开启。但令人意外的是，强拆流血事件并未因此淡出公众视野。这是否有其更深层次的原因？本文通过分析拆迁制度二十年的发展历程，从权力制约与监督的角度出发，提出如何以司法权制约行政权，从而保障公民的合法权益的建议。

    关键字： 房屋征收 公共利益 司法权 制约

    近年来，随着城市化进程和城市改造的不断推进，各地强制拆迁、暴力抗拆的事件呈爆发式增长。流血强拆事件屡屡进入公众的视野，一次次刺伤了社会敏感的神经。2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台。这部寄予人们厚望的征收条例，似乎并没有成功遏制“血拆”事件出现，依旧发生了“哈尔滨3•28暴力抗拒强拆案件”、“朔州血拆案”这样的悲剧。为何历史总是惊人地相似？

    一、房屋拆迁制度的由来与变迁

    1、1991年《城市房屋拆迁管理条例》开启了拆迁时代（1991年-1993年）

    第一部拆迁条例并没有对公共利益和非公共利益作出明确划分，还规定了当被拆迁人拒绝拆迁的，政府可以对其强制拆迁。也就是说，在这个时期，政府既是拆迁的许可者，又是是否强制执行的裁决者。

    但由于此时的拆迁主要是以政府为主导进行，目的是进行旧城改造，并改善城市居民的住房条件。且采用的是“补人头”的补偿方式，因此本时期内的拆迁收到了绝大多数公众的欢迎。

    2、拆迁制度第二阶段：房地产开始市场化，开发商在拆迁制度中的占有越来越重要的地位（1994年-2001年）

    1994年我国开始第一次“房改”，房地产开始市场化。房地产领域，由过去的国家承担全部房地产开发与建设任务，转变为调动社会各界力量参与城市建设和房地产开发。于是开发商开始作为新的政治力量登上历史舞台。与此同时，中国开始推行分税制改革，地方政府逐渐开始依靠出让土地使用权的收入来维持地方的财政支出。

    3、拆迁制度发展的第三个阶段：商业开发成为拆迁的主要目的，钉子户成为家喻户晓的词汇（2001年-2010年）

    2001年11月1日，经修订的第二部《城市房屋拆迁管理条例》出台。修改后的条例仍未区分公共利益与非公共利益，并继续沿用了旧条例中的政府“既是运动员又是裁判员”的拆迁运行模式。

    由于房地产的全面市场化，原来的危改工作转变成了以招商为重点的商业开发。在此阶段，拆迁矛盾凸显，被强拆了房屋的被拆迁居民不服执行裁决，百折不挠地到处上访告状。“钉子户们”甚至开始以生命和鲜血反抗拆迁。

    4、拆迁时代结束、征收时代的开启（2011年至今）

    2011年1月21日出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》标志着征收时代的开启。新征收条例改变了政府“既是运动员又是裁判员”的模式，也对公共利益进行了明确的界定。但是，新征收条例的出台并没有成功的遏止强拆事件的发生。“旧城区改建”列入公共利益范围的条款也饱受争议。为了制约行政权力，2012年最高院出台司法解释《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称“若干问题的规定”），首次明确了“裁执分离”的强制执行制度。

    二、从二十多年变迁，看矛盾激化的原因

    从二十多年的拆迁制度变革中，我们可以看到，在拆迁制度出现初期，政府完全主导拆迁时，虽然政府既是房屋拆迁的许可者又是强制拆迁的裁判者，但由于商业开发还未成为拆迁的主要目的，房屋拆迁矛盾尚处于比较缓和的阶段。到了房地产市场全面市场化、开发商进入拆迁领域后，以国家公权力为后盾的开发商，屡屡无视公民个人合法权益，以各种手段完成房屋拆迁，此时的“政府既是运动员，又是裁判员”制度已经完全不能适应解决矛盾的要求，由于缺乏行政权的监督机制，拆迁矛盾越发尖锐。2011年征收时代来临后，开发商完全退出了房屋征收领域，政府成为房屋征收的唯一，然而被征收人与征收人之间的矛盾并没有因此趋于平缓。

    因此，我们作出一个推论：当商业开发进入政府拆迁领域时，当行政权力不受制约时，公民个人合法权益岌岌可危；为了保护重大私有财产——房屋不被随意拆迁，被拆迁人只好依靠私力救济，甚至采用激进的方式，与其他拆迁户一起，共同对抗国家公权力。

    （一）忽视“公共利益”，是拆迁制度的固有弊端。

    不同于因公共利益进行的房屋征收，商业性搬迁的房屋所有权人是享有自主决定权的。商业开发的搬迁必须取得每一个房屋所有权人同意，在双方达成合意的基础上，进行补偿并搬迁；如果双方没有达成合意，开发商不得以任何理由进行强拆。

    但是在我国拆迁制度下，不论是出于商业目的，还是出于公共利益，只要政府颁发了拆迁许可证，开发商和拆迁公司就对房屋所有权人的房屋进行强制拆迁。当开发商拥有公权力作为强大后盾后，在拆迁过程中时毫无顾忌的采取各种措施，逼迫被拆迁人尽快搬家，甚至采取停水停电断气、要挟、暴力等非法手段。

    在私权被随意侵犯之后，被拆迁人最终选择了私力救济。于是各地开始陆续上演各种极端暴力的强拆事件。

    （二）权力不受制约，是拆迁矛盾发生的主要原因。

    在过去相当长的一段时期内，开发商站在舆论的风口浪尖上。由于屡屡冲到了暴力拆迁的最前线，开发商已经成为人人得而诛之的万恶之源。然而，开发商是否就是暴力拆迁的罪魁祸首呢？

    《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，开发商完全退出了房屋征收领域，政府成为唯一的房屋征收主体。此时人们失落地发现，强拆流血事件并没有偃旗息鼓之势。只是矛盾的双方，从原先的开发商与被拆迁人，换成了今天的政府与被征收人。因此，如果行政权力没有受到有效制约，公民的合法权益就不能得到有效的保护。

    经过上述分析，我们可以得出一个结论，以司法权制约行政权，是保障被征收人的合法权益的最直接、有效的方式。

    三、以司法权制约行政权，是政府规范征收程序，防止权力滥用的有效方式。

    或许是已经意识到以司法权制约行政权的重要性，在《若干问题的规定》中，最高人民法院首次明确了房屋征收强制执行阶段的“裁执分离”制度。即法院行使审查权，对房屋征收决定是否合法公平作出裁定；政府行使实施权，对人民法院裁定准予执行的房屋征收决定进行组织实施。

    其实，在房屋征收过程中，司法权对行政权的制约不应当仅仅局限于非诉执行阶段。为了使司法权对行政权形成有效的制约与监督，法院在行政诉讼中，应当扩大行政诉讼受案范围，依法审慎审查房屋征收与补偿行政诉讼案件；在房屋征收决定非诉执行案中，严格审查强拆申请、慎重作出准予执行的裁定。

    （一）扩大行政诉讼受案范围、依法审慎审查房屋征收与补偿行政诉讼案件。

    1、扩大行政诉讼受案范围

    保障当事人提出诉求途径的畅通，将当事人争议的具体行政行为尽可能的纳入司法审查范围，有利于缓解征收矛盾。但是，客观上说，如果所有的纠纷都诉诸法院，又必然导致司法效率底下，司法资源的严重浪费，反而不利于纠纷的解决。因此，明确法院受案范围，是兼顾行政诉讼中公正与效率的首要问题。

    鉴于采用排除法更有助于明确法院受案范围，减少推诿立案的情况发生，因此建议明确以下三类“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院受案范围：

    （1）就补偿方案征求意见

    《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条规定了，市县政府应当就征收补偿方案征求公众意见。并将征求意见的情况和根据公众意见修改的情况及时公布。对于因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

    可见，就补偿方案公开征求意见是征收补偿决定作出前的必经程序，是合法补偿决定的一个阶段性行为。由于该方案未经批准，尚未对外产生法律效力，对当事人的合法权益不会产生实际影响。因此是不可诉的。

    （2）对房屋征收范围内的房屋进行调查登记。

    房屋调查登记结果也是房屋补偿决定作出的阶段性行为，并未对当事人的权益造成实际影响。若不服房屋调查登记结果，当事人可通过评估的复核、鉴定程序予以解决，也可在补偿决定或补偿协议的案件中，将其作为事实问题一并审查、确定。

    （3）公告行为（主要包括征收决定公告、补偿公告）。

    公告行为是房屋征收补偿决定的送达方式。未经公告，房屋征收补偿决定对被征收人并未发生法律效力。从法律后果看，公告并未增设被征收人权利义务。因此，不属于行政诉讼受案范围。

    2、全面审查房屋征收与补偿决定

    法院审理房屋征收补偿决定诉讼案件时，应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对房屋征收是否出于公共利益的需要，实施征收的主体、征收程序是否符合法律规定，以及补偿安置是否公平合理等方面进行全面审查。对确属违法的征收补偿决定，法院应当依法判决撤销或者确认无效。

    3、房屋征收补偿决定的行政诉讼阶段，原则上不适用先予执行。

    根据《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，凡是当事人就相关房屋征收补偿决定已经申请复议或提起诉讼的，相关政府申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。

    （二）法院应严格审查强拆申请、慎重作出准予执行的裁定

    1、法院应严格把关房屋征收决定执行案件的受理

    人民法院接到强制执行申请后，应对提交文件是否齐备、申请是否符合法定期限等进行初步审查。根据《若干问题的规定》，申请机关必须提交的材料包括：征收补偿决定、相关证据、所依据的规范性文件、征收补偿决定送达凭证、催告材料、被征收人与利害关系人的意见、社会稳定风险评估材料等。对于材料不齐备且限期不补正的，或者申请不符合期限规定的执行申请，应当裁定不予受理。

    2、法院还应当积极行使调查取证权与组织听证权，对明显违法行为，裁定不予执行。

    根据法律的规定，行政非诉案件的审查义务以书面审查为原则。但在实践中，书面审查是远远不足以查明案件事实。因此，法院还应当积极行使调查取证权、组织听证权。在充分查明案件事实、听取当事人双方的意思的基础上，对被申请执行的行政决定的合法性、正当性作出判断。在调查过程中发现申请执行的行政决定属于《若干问题的规定》的六个明显违法情形的，法院应严格裁定不予执行。

    （三）在执行过程中，若当事人以自杀等极端行为相威胁，可能引发恶性事件的，法院应当立即要求行政机关停止执行。

    由于在执行过程中，若遇到被执行人以自杀自焚的极端行为与实施人相抗衡的，法院应当根据《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》的要求，立即制止行政机关的实施行为。并责令实施机关在确保当事人及相关人员的人身安全的情况下，做好相应的协调工作。

    我们应该看到，虽然房屋征收过程中的矛盾依然存在，但是现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经很大程度上弥补了拆迁制度的缺陷。法院应当利用新征收条例颁布的良好契机，以中立的司法权，逐渐形成房屋征收的司法制约与监督机制。而政府也将在司法权的监督下，逐步规范自身行政行为。我们有理由相信，在司法权与行政权的相辅相成，国家公权力收到有效制约的情况下，房屋征收能够回到良性发展的轨道，和谐有序的展开。

参考文献：

1、江必新：《<中华人民共和国行政强制法>条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版。

2、姜民安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2004年版。

3、雷弢：《城市拆迁中的利益冲突及其调整》，《北京社会科学》，2006年第02期。

4、中共吉林省委政法委员会：《关于依法保障国有土地上房屋征收与补偿工作，切实维护社会和谐稳定的意见》，《行政执法与行政审判》，2011年第6集。

5、贾亚强、姚军强：《城市房屋征收与补偿行政诉讼受案范围初探》，《人民法院报》，2011年11月9日。