论商品房限购政策下引发的认购纠纷责任认定与承担问题
论商品房限购政策下引发的认购纠纷责任认定与承担问题
来源：拓维律师事务所房地产项目部 发布时间：2012-7-17
2012福建省律师论坛获奖论文
房地产项目部 陈旋 李文希
内容提要：自国务院办公厅2011年1月26日颁布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》明确商品房限制购买政策以来，这份重拳调控房地产市场的“限购令”已经实施近一年半。随着各地限购细则陆续出台并且严格实施，因限购引发的开发商与购房者之间的纠纷也直线上升。本文作者在为数家大型房地产开发企业提供法律服务的过程中，办理了多类型因限购政策而引发的购房纠纷，其中买卖双方在签署认购书后，因“限购令”障碍而无法继续签订《商品房买卖合同》而引发的纠纷尤为突出。
由于买卖双方在签署认购书之后“限购令”才出台，导致双方无法继续履行合同的，实践中法院的判决结果较为一致，大多认定认购合同因不可归责于当事人双方的事由无法继续履行而应当解除，但双方无过错，出卖人应将收取的定金返还买受人。因此，此类案件争议较小。
而实践中存在大量颇有争议的案例是 ：“限购令”出台之后，购房人虽然属于限购对象，但买卖双方仍然签署了商品房认购书，最终双方因限购政策无法订立《商品房买卖合同》，最终引发纠纷。由于引发此类纠纷的原因各不相同，既有因开发商误导引发的纠纷、也有因购房人自身过错引发的纠纷等，因此，需要结合实际情况厘清各方责任。本文将主要从此类案件中的《认购书》效力认定、履行问题和双方责任的角度进行阐述和分析，以期为律师同仁办理此类案件的提供参考。
关键词 商品房 限购 认购协议 效力 责任
一、中央和地方出台的商品房限购政策介绍
2011年1月26日，国务院办公厅颁布了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，该《通知》明确要求：原则上对当地户籍居民，限购2套住房；对能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房；对无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限制在当地购买住房。
为进一步实施国务院办公厅的上述《通知》要求，全国各大城市陆续颁布了“限购细则”。以福建省为例：作为已经率先试行限购政策的福州市，早在国务院颁布上述“限购令”之前，就已在2010年10月出台了《福州市人民政府办公厅关于进一步贯彻落实国务院文件精神坚决遏制房价过快上涨的补充通知》，要求在福州市暂时实行限定居民家庭购房套数政策。
在国务院2011年1月颁布上述《通知》之后，福州市再次出台了《福州市人民政府办公厅贯彻国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作的实施意见》，进一步强调当地户籍居民限购2套住房；非当地户籍居民家庭，能够提供在本市行政区域内1年以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明的，限购1套住房；无法提供上述纳税证明和社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭限制在当地购买住房。
厦门市在国务院颁布“限购令”之后，出台了《厦门市人民政府办公厅贯彻国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的实施意见》，实施与福州市基本相同的限购政策。
上述限购政策陆续出台之后，各地房地产主管部门即通过采取行政措施的方式落实限购政策，如：对不符合购房资格的购房者签署的《商品房买卖合同》不予备案、对其所购房屋不予办理所有权登记等等。
二、限购政策出台后限购对象仍与开发商签署的《认购书》之效力和履行问题
（一）关于《认购书》的效力认定问题
从上述限购政策的制定和颁布主体来看，“限购令”最高层级的颁布机构为国务院办公厅，且是以文件通知的形式进行发布，因此，“限购令”从法律角度应界定为是“政策性文件”。那么，在“限购令”出台之后，限购对象仍与开发商签署商品房认购书、预订协议书等预订性质的合同，虽然违反了“限购令”这类政策性文件的规定，但显然，这并不属于《合同法》第五十二条所规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”之合同无效情形。因此，只要该预订性质的《认购书》是双方真实意思表示，即应当认定是有效的。
浙江省高级人民法院在其专门针对限购政策下引发的商品房纠纷所作出的《浙江省高级人民法院民一庭关于审理受房地产市场调控政策影响的房屋买卖合同纠纷案件的若干意见（试行）》（以下简称“《若干意见》”）第一条中，即对此类合同的效力进行了明确：“审理受调控政策影响的房屋买卖合同纠纷案件，应坚持合同自由、诚实信用、依合同履行义务和公平原则。认定相关房屋买卖合同效力时，应严格依照法律、行政法规和司法解释的规定；只有明确存在法定无效情形的，才可以认定合同无效。”这也是各地法院对于此类合同效力认定的一个剪影，在笔者目前遇到过的实际案例中，还未有法院单纯以双方签署的《认购书》或《商品房买卖合同》违反限购政策为由认定合同无效的案例，一般均认为此类合同只要是双方真实意思表示，即为有效合同。
（二）关于《认购书》的履行问题
如上所述，《认购书》属于有效合同并不存在争议。但由于限购政策的出台，确实导致了双方无法继续履行《认购书》的现状。如：根据限购政策，如果买方被确认为是限购对象，则其签署的《商品房买卖合同》在房地产主管部门无法办理合同备案，房屋所有权也无法办理过户登记，如果双方约定采用按揭贷款的方式购房，那么购房者将无法从银行获得按揭贷款，从而无力支付购房款。
基于限购政策对双方购房作出的种种限制，结果即是：对于订购商品房的买方而言，购房目的无法实现，而对于销售商品房的卖方而言，售房目的同样也无法实现。《合同法》第九十四条规定：因不可抗力致使不能实现合同目的，或者因当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人均可以解除合同。因此，在商品房订购双方在遇到限购障碍导致购房或售房合同目的无法实现的情况下，《认购书》双方当事人均可以解除该协议。在实践中，法院对于上述情形下一方合同当事人要求解除《认购书》的诉讼请求，也一般都予以支持。
但如果合同一方当事人认为其所签署的《认购书》属于合法有效的合同，起诉要求对方继续履行《认购书》的，应如何界定呢？《合同法》第一百一十条已经给出了答案：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；”因此，对于一方要求继续履行认购书的诉求，因存在事实上不能履行的障碍，是无法得到法院支持的。
另一方面，从司法审判与国家政策导向的衔接角度而言，如果法院以《认购书》合法有效为由判决支持一方当事人要求继续履行协议的诉求，那么将是变相支持限购对象购买商品房，进而导致政府通过限购手段对房地产市场进行调控的目的无法实现，显然法院是不会作出此类判决的。这一审判趋势在上述浙江省高级人民法院作出的《若干意见》第七条规定中已经明显体现：“双方当事人均知道或应当知道订立的合同违反调控政策的强制性规定，一方当事人请求确认合同有效、继续履行的，不予支持。”
三、关于《认购书》解除或被撤销之后的双方责任认定分析
如上所述，在“限购令”已经颁布之后，商品房限购对象与出卖人签署的《认购书》的效力和履行问题，不论从法律规定方面还是法院审判实践方面，均已有较为一致的结论。但在《认购书》解除之后，双方的责任应如何认定的问题，则需要根据具体个案的情况不同进行认定。以下就结合实践中的几个典型案件，从买受人和出卖人过错角度来分析不同情形下的双方责任承担问题：
1、买受人和出卖人对《认购书》无法履行均存在过错
小林和小方是新婚夫妇，在厦门工作未满一年，拟在厦门购房一套商品房作为婚房。因此，小林夫妇告知开发商，他们知道自己在厦门未工作满一年，根据政策属于限购对象，但听说通过补缴社会保险费或者补缴个人所得税的方式就可以取得符合购房资格的相关缴税、缴费凭证，询问开发商用这一方式购房是否可行。开发商答复曾经有被限购的业主就是通过这种方式最后顺利购房，表示这种方式是可行的。于是，双方当即签署了《商品房认购协议书》，小林夫妇向开发商支付了5万元购房定金，双方约定在2012年10月前签署《商品房买卖合同》。
但在小林夫妇补缴满一年社会保险费并取得补缴凭证交给开发商之后，开发商却告知，在向房地产主管部门申请办理《商品房买卖合同》备案过程中，房地产主管部门答复补缴社会保险费的凭证不能作为已经在厦门市工作满一年的凭证，购房者应当提交正常按月缴纳社会保险费的凭证才符合合同备案要求。双方签署的《商品房认购协议书》因此无法继续履行下去，小林夫妇遂起诉至法院，要求解除《认购书》并要求开发商双倍返还定金。
对于上述纠纷，本文认为，双方对《认购书》无法继续履行均存在过错。一方面，小林夫妇明知自身属于限购对象，在签订《认购书》之前有审慎核实通过补缴社保费或补缴税费这一方式能否使自身达到购房条件的义务，但其未履行这一审慎核实的义务，仅是通过“听说”的方式即认为该方式可行，本身存在疏忽大意的过错；另一方面，开发商也存在过错。开发商即使曾经协助过认购人通过补缴社保或税费的方式达到购房目的，作为房地产开发企业，应当认识到这是一种规避限购政策的做法，且在与小林夫妇签订《认购书》之前，没有再次向主管部门核实此种情况是否符合购房资格。
因此，由于合同事实上无法继续履行，小林夫妇有权要求解除《认购书》，但在双方均有过错情况下，小林夫妇无权要求开发商承担双倍返还定金的责任，而是由开发商向小林夫妇返还已收取的定金，对于《认购书》解除导致的双方损失，则应各自自行承担。
2、因出卖人的过错导致《认购书》无法继续履行
王某是浙江商人，因在福州经商，看中市中心一套商品房，拟购买作为办公使用。但王某也担心这个楼盘是否属于住宅楼盘，存在限购的问题。开发商告诉王某，该楼盘规划审批为商业用途，并非住宅用途，因此所售的商品房属于商业用房，不在限购范围内。为此，王某与开发商签署了《认购书》并支付了10万元定金。但事后，双方将签署《商品房买卖合同》并备案时，房地产主管部门告知该因王某属于限购对象，该合同不能办理备案。事后经了解才得知，该楼盘根本不是开发商所称的商业楼盘，规划审批均是住宅用途。王某随即以开发商欺诈为由，起诉要求撤销《认购书》，并要求开发商双倍返还其所支付的定金，并赔偿因《认购书》无法继续履行导致的房屋涨价损失。
就上述案例而言，开发商在售楼时故意隐瞒了楼盘属于住宅性质，告知王某该楼盘属于商业用房性质，不属于限购对象，显然是故意告知对方虚假情况、隐瞒真相的行为，从而使王某作出了认购该商品房的错误决定。因此，开发商的行为已构成欺诈，王某完全有理由以欺诈为由要求撤销《认购书》。
值得探讨的是，在因出卖人过错导致《认购书》被撤销或者解除，买受人是否有权既主张开发商双倍返还定金，又同时主张开发商赔偿因房屋涨价导致的损失？这在实践中是存在较大分歧的问题。
福建省高级人民法院在2008年颁布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件疑难问题的解答》第3条对此问题做出了专门解释，认为：因出卖人原因未能订立商品房买卖合同，买受人可以请求出卖人双倍返还定金，并赔偿其信赖利益，例如，为订立商品房买卖合同而支出的费用及利息等损失，使其恢复到未认购商品房前之财产状态。但请求出卖人赔偿其因房屋涨价的损失的，不予支持。福建省高级人民法院的上述观点代表了一部分法院的审判观点，即：如果买受人在出卖人双倍返还定金之后仍有损失的，支持其定金无法弥补的损失赔偿，但只支持因购房而支出的费用利息损失，不支持因房屋涨价而造成的损失。
但本文认为，以上审判观点是有欠妥当的。对于因欺诈等原因导致合同被撤销后的双方责任承担问题，《合同法》第58条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”而最高人民法院最新颁布并于2012年7月1日起施行的《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第28条规定：“买卖合同约定的定金不足以弥补一方违约造成的损失，对方请求赔偿超过定金部分的损失的，人民法院可以并处，但定金和损失赔偿的数额总和不应高于因违约造成的损失。”
从以上法律规定来看，都遵循了“损失填平”这一民法原则，即只要守约方因对方违约造成了损失，都可以就该部分损失要求违约方赔偿。结合以上案例，老王因开发商过错导致无法购买该商品房作为办公场所，需要另行购买商品房作为办公使用。但如果这一时期商品房价格处于上涨状态，老王因错过这一购房时机而导致在同一地段购买类似商品房，就需要付出比原先更高的价格购房，则多支付的价款就是老王的实际损失。根据上述《合同法》和《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，老王的这一实际损失是应当得到“填平”的。
但福建省高级人民法院的上述观点却直接将房屋涨价给买受人造成的损失排除在了“实际损失”之外，是对法律的缩小解释，有悖“损失填平”这一民法原则，对受损失的购房人而言，保护存在缺失，该司法观点有欠妥当。
3、因认购人的过错导致《认购书》无法继续履行
张某是厦门人士，因被派驻福州工作，打算在福州购买住宅商品房。开发商在查看张某身份证时发现其不是福州本地居民，便提醒张先生在福州购买住宅商品房需要提供在福州连续缴满一年社会保险费或者个人所得税凭证，才符合购房条件，张某表示自己已在福州工作满一年，提交上述凭证没有问题，于是与开发商签署了《认购书》并支付了定金，《认购书》约定：认购人应当保证符合在福州购买住宅商品房的购房资格，否则因自身不符合购房资格导致《认购书》无法继续履行的，开发商不予返还定金，商品房另行销售。
但在双方约定签署《商品房买卖合同》届满之日，张某仍未能提供符合购房条件的社会保险费或个人所得税缴纳凭证，此时张某才告知开发商，自己才刚到福州工作1个月，但自以为能够通过挂靠公司等方式制造上述缴费凭证，最后还是未能成功。
在这一案例中，开发商已经履行了提醒义务，明确告知张某购买商品房的具体要求；而张某作为认购人，在已知晓商品房限购政策的情况下，应当自行评估是否具备购房资格，并且也通过签署《认购书》的方式保证自身符合在福州购买商品房的资格。但最终因张某未如实告知出卖人不符合购房资格而导致《认购书》无法继续履行，应属于认购方自身过错导致，因此，开发商有权根据《认购书》的约定解除《认购书》并不予返还定金。如果定金仍不足以弥补因《认购书》无法履行造成的损失，根据上述《合同法》及《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，本文认为，开发商同样有权要求张先生赔偿该部分损失。
综上所述，在认购书被解除后双方责任应如何认定，应当综合考量双方的过错情况来确定责任分担，而不应当一刀切的认定由出卖人或买受人一方承担不利后果。