涉税服务监管升级，总局既当运动员又当裁判员的双重执法身份值得商榷

涉税服务监管升级，总局既当运动员又当裁判员的双重执法身份值得商榷

拓维税法团队  韩烁律师

前言：近日，国家税务总局发布《涉税专业服务监管办法（试行）》（下称“13号公告”），自2017年9月1日起施行，主要针对税务师事务所及会计师事务所、律师事务所等涉税专业服务机构（以下统称“税服机构”）及其业务进行细化规范。

一、总体而言，13号公告加码对市场涉税服务的监管，尤其是税务机关方面的监管手段趋严，以下几点值得关注：

1、明确税服机构及其权责，界定服务种类；

2、首度明确税务师事务所的行政登记管理制度，实行实名制管理；

3、明确年度报告及按月单独报送业务信息制度；

4、税务机关有权监督税服机构及从业情况，包括对违规出具虚假意见、利用服务之便而谋取不正当利益且情节较重等情形，税务机关可宣布《税务师事务所行政登记证书》无效，提请工商部门吊销其营业执照，提请全国税务师行业协会取消税务师职业资格证书登记、收回其职业资格证书并向社会公告等；

5、税服机构可自愿加入税务师行业协会，接受行业自律管理。

二、对13号公告的思考

1、税务机关在征纳法律关系中扮演一个怎样的角色？

首先，《税收征收管理法实施细则》第111条授权国税总局制定有关税务代理的规定，国税总局颁布了《注册税务师管理暂行办法》、《税务代理试行办法》以及本次13号公告，对税务代理活动进行规范，在此国税总局扮演的是立法者角色。其次，根据《税收征收管理法》第5条规定，税务机关是负责税收征管工作的行政主体，面对的是纳税人及税服机构，是税收执法场上的“运动员”。最后，前述法律文件还赋予省级税务机关监督税服机构的权力，既包括警告及一定数额罚款等处罚，还包括降低信用等级、暂停受理涉税业务、社会公告、宣布行政登记无效、提请工商部门吊销营业执照、提请全国税协取消税务师职业资格等处理手段，一定程度上还是税服市场的“裁判员”。综前，在税收执法中，税务机关同时扮演着运动员和裁判员、立法者的角色。

2、13号公告混淆了税务机关运动员与裁判员的执法定位，税务机关被授予的监管力度值得商榷

征纳法律关系调整的是税务机关和纳税人双方之间的法律关系。在二者的法律关系间，纳税人本就处于较为弱势的行政相对人地位。而绝大多数税服机构是为纳税人提供涉税专业服务的，税务机关对税服机构直接进行业务监管，这就直接赋予法律关系中强势一方的税务机关，将同时具备运动员与裁判员的双重身份。在本就具有一定对抗性的征纳法律关系中，势必极大削弱税服机构作为税务代理人的主观能动性，更极大程度上增添了税服机构的执业风险。虽然《税收征收管理法实施细则》授予总局制定税务代理的细则规范的权限，但如此监管力度是否有必要、是否会束缚代理市场的自由化发展等问题，仍值得思考。在简政放权、鼓励扶持税服机构成长的大环境下，13号公告在某种意义上甚至可以认为是税收法制的极大退步。作为执法机关，如何正确定位，在今后的社会主义法治建设中，仍将是一个难题。