行政法观察 | 一份租地合同引发的对集体经营性建设用地使用权年限的思考

广东省佛山市中级人民法院

2014年11月03日

一审法院认为：本案讼争合同签订于1991年，合同法实施以前，应按照当时的土地管理方面的部门法对土地租赁进行规范调整。涉案《租地合同》虽然是双方真实意思表示，但该合约的内容为长期租用集体土地用于工业厂房、永久性交付使用、一次性支付租金等，其租用面积、使用期限及对价支付方式均与土地出让的要式相同，双方的行为名为租赁土地，实为土地使用的有偿转让，故双方签订的《租地合同》违反《中华人民共和国土地管理法》（1998年修正）中非法转让土地的规定而无效。

无效的合同自始没有法律约束力，北约经济社请求解除合同没有法律依据，法院不予支持。合同被确认无效后，当事人因合同所取得的财产应当返还对方，梁某英作为合同相对方，梁某英、明珠幕墙公司、明珠纸蜂窝公司、国明投资公司作为涉讼土地实际占用人，均负有返还义务，北约经济社请求其返还涉讼土地合法有据，法院予以支持。双方确认涉讼土地上部分已起建建筑物，土地的返还应与地上附着物一并处理，不可分割，要求其打破现状亦不符合经济原则，故涉讼租赁土地应以现状返还为宜。至于涉讼土地上建筑物的补偿问题，相应权利人可另案主张。

二审法院认为：讼争的《租地合同》关于租用涉案集体土地的面积、使用期限及对价支付方式等约定与土地转让的要式相同，双方的行为名为租赁土地，实为土地使用的有偿转让，所形成的属土地使用权转让合同关系。因此，本案应定为土地使用权转让合同纠纷，并适用此类纠纷的法律法规进行审查。

关于合同效力，依据双方签订《租地合同》之时《中华人民共和国土地管理法》的规定以及《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的精神，《中华人民共和国合同法》认定效力的原则，在政府部门对讼争的集体土地流转行为予以认可，且涉案土地于北约经济社提起诉讼前，已被依法登记为商服用地的前提下，双方签订的《租赁合同》理应认定合法有效。

关于土地返还问题，本案中，虽然双方之前签订的《租地合同》约定了土地使用权为长期使用，但该约定超过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的土地使用权出让的最高年限，根据涉讼土地使用证登记的土地使用权类型，本院确认涉讼土地使用权出让的最高年限为四十年。现涉讼土地仍处在法律规定的40年有效使用期限内，梁某英作为合法的权益人，在此期限内对该土地享有合法的用益物权，北约经济社以使用年限约定“长期使用”为由主张《租地合同》无效并要求梁某英及目前实际使用人明珠幕墙公司、明珠纸蜂窝公司、国明投资公司将《租地合同》项下的土地返还理据不足，本院不予支持。

笔者认为，这份《租地合同》中约定了土地长期租赁，并没有约定明确的土地使用期限。这既不能认为是无限期使用土地；也不能简单根据《合同法》二百一十四条关于“租赁期限不得超过二十年”的规定设置其土地使用期限为20年；更不能简单认为属于合同约定不明，是不定期合同，双方可以随时解除合同。而参照同类用途的国有土地使用权出让的最高年限来确定涉案土地转让的使用期限是有其合理性的。

上述裁判系基于《土地管理法》新修订前的广东省试行集体建设用地流转政策的背景下作出的。按照当时所适用2004年修订的《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形可以依法发生转移外，集体土地使用权是不得出让、转让或者出租用于非农业建设的。这极大程序限制了集体土地使用权的流转。对此，广东省当时虽然通过制定集体土地流转的地方政策予以了相应变通，也是有其适用性、效力性问题的。

在2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，集体经营性建设用地入市作为此次修法中最大的亮点和创新。

上述案例对当前集体经营性建设用地转让、出租纠纷的处理，是具有参考意义的。

此外，本案例还涉及到出让、转让集体建设用地的使用期限问题。现实中，有相当一部分相关企业取得的集体经营性建设用地使用权是没有登记使用年限的，对于此类使用权若发生转让是否应当减去已经使用的年限，目前尚未有法律明确规定。

新修订的《土地管理法》中明确规定：

土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。

上述规定仅提及了最高年限，对于转让后的使用年限并未有明确规定，是否能在未有明确规定的情况下直接适用国有土地使用权的规定，减去已使用的年限，这是一个值得考虑的问题。

笔者认为，一方面，若减去已使用年限，可能会打击现有使用权人入市的积极性，存在这几个因素：首先，原有的土地使用权没有登记期限，若因使用权入市后将原有的无期限使用将转为有期限的使用，且减去了已使用的年限，减少了剩余使用时间，可能在很大程度上降低了原有土地使用权的使用价值；其次，关系到土地使用权受让人可使用的年限，直接影响了土地使用权的市场价值；最后，若发生土地征收，还涉及到征收补偿费的计算问题。

另外一方面，若不减去已使用年限，将会出现同地不同用的情况，即同样土地的使用年限不一致。同时，也与现有的参照国有建设用地的规定确定使用期限相冲突。

新修订后的《土地管理法》中对于集体经营性建设用地使用权入市后的使用年限未有明确的规定。我们相信，相关问题可以在《土地管理法实施条例》的修订中得以明确。对此，笔者将持续保持关注。