行政法观察 | 土地收储协议是行政协议还是民事合同？

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。通常情况下，是由土地储备机构承担本辖区内的土地储备工作。

那么，作为事业单位性质的土地储备机构，在进行收储工作时签订的《收储协议》是属于行政协议还是民事合同，实务中存在不同的认定。本文以最高人民法院两份结论截然相反的判决为视角，对其进行分析。

观点1

 收储协议属于民事合同

案例（2018）最高法行申9264号

再审申请人：天津开发区创意房地产有限公司

再审被申请人：天津市东丽区土地整理中心、天津市东丽区人民政府

本案中，申请人认为，案涉土地是其合法享有，被申请人天津市东丽区土地整理中心与第三人天津市东丽湖旅游开发总公司签订的《土地收购储备合同》，侵害了申请人的土地使用权。第三人天津市东丽湖旅游开发总公司是被申请人天津东丽区政府出资设立并实际控制的全资国有企业，其非法收储土地行为的后果应由被申请人承担。据此向最高人民法院申请再审，主张《土地收购储备合同》无效。

最高人民法院经审理认为，被申请人天津市东丽区土地整理中心是经政府批准成立，具有独立法人资格，承担本辖区内土地储备工作的事业单位，并非行使行政职权的行政机关，亦不存在受委托或经法律授权行使行政职权的情形，其与第三人天津市东丽湖旅游开发总公司签订的《土地收购储备合同》，系平等主体之间关于土地使用权转让的民事行为。申请人诉请确认该《土地收购储备合同》无效，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回再审申请。

 收储协议属于行政协议

本案中，申请人认为，被申请人因长江三桥建设涉及公共利益需要，拟采取依法有偿收回的方式收储申请人所享有的国有土地使用权，收回主体是被申请人，收储具体实施单位为重庆市万州区土地收购储备中心。虽然，收储协议是由申请人与重庆市万州区土地收购储备中心签署的，但土地收储中心并不具备收回土地使用权并实施行政补偿的职权，其签订《协议书》的行为，属于受被申请人委托行使行政职权的行为，依法属于行政协议，符合行政诉讼的受案范围，据此向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，重庆市万州区土地收储中心《土地收储方案》规定“收回主体为区政府，收储具体实施单位为万州区土地收储中心”。万州府土【2014】106号批复将案涉国有土地使用权收回，并要求万州土地收储中心具体实施土地收储工作，与申请人签订《协议书》。

因此，重庆市万州土地收储中心与申请人签订《协议书》，实质上是受被申请人委托实施的行为，应当视为被申请人行使行政职权的行为，《协议书》的签订主体并非平等民事主体，双方属于管理与被管理的关系。同时，《协议书》内容涉及收回申请人国有土地使用权和补偿事宜，具有行政法上的权利义务关系。故重庆市万州土地收储中心与申请人签订《协议书》属于行政协议，申请人以被申请人作为被告符合行政诉讼法的规定，裁定指令重庆市高级人民法院再审本案。

上述两个案例均系最高院关于收储协议性质认定的案件，但是审理的结果却截然相反。是否实务中对于收储协议本身就存在两种矛盾的观点呢？

笔者通过分析认为，之所以出现分别认定收储协议属于行政协议或民事合同的判决，其原因在于土地储备机构所实施的收储工作的性质不同，因此导致收储协议的性质随之不同。

《土地储备管理办法》关于入库储备标准的规定：下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地。

依照上述规定，土地储备机构收储土地，包括了需要征收机关办理征收程序的集体土地或者土地部门提前收回的国有土地，还包括了根据储备计划行使购买权所收购的国有土地。如《杭州市土地储备实施办法》第十一条更明确规定收储分为两类，一类为为政府代征或者依法没收、收回的土地，一类为其他由土地储备中心依法收购的土地。

回到前述的案例中分析，案例1即属于“收购土地”的收储行为，在收购土地过程中，土地储备机构并未受到任何行政机关的委托，其收储行为是根据土地储备计划进行，其与被收购人在签署收储协议应当通过自愿协商的方式进行，被收购人也有权拒绝签订收储协议，双方间法律地位平等，应当认定是民事合同。因此，最高人民法院第二巡回法庭编纂的《东北行政审判案例要旨》中，也认为根据土地储备计划所实施的收购土地使用权合同属于民事合同。

而案例2则属于“依法收回国有土地”的收储行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，“旧城区改建以及其他公共利益需要”时，有批准权的人民政府可以收回国有土地，并给予土地使用权人一定的补偿。在此情形下，土地储备机构接受人民政府的委托，与土地使用权人签订收储协议，其签订合同的目的在于协助人民政府收回国有土地使用权。由于收回土地使用权属于行政决定，被收购方的法律地位为行政相对方，在此情形下，收购方与被收购方法律地位上是不平等的，所签的协议应认定为行政协议。

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