行政法观察 | 集体土地补偿费应当支付给谁？
作者/ 王晓俊
合规与行政法律部 主办律师
现行未修改的《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。从该规定的字面含义看，集体土地使用权人无权获得土地补偿费，农村集体经济组织方有权主张上述费用。
实践中，土地管理部门往往基于《土地管理法实施条例》的上述规定，将土地补偿费发放给相关村的村委会或村集体经济组织，并由村委会或村集体经济组织在本集体内部自行分配。由于对上述规定的理解、认知存在偏差，部分村集体组织或个人可能认为土地补偿费是村集体的，与集体土地使用权人无关，在土地管理部门已依法履行补偿安置职责的情况下，拒绝发放土地补偿费。
但上述理解显然既不合理也不合法。
根据《物权法》第一百二十一条的规定，因不动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。
而集体土地使用权即属于上述用益物权之列，如有关集体土地被征收或征用的，使用权人有权依法获得土地补偿费。因此，如仅依据《土地管理法实施条例》上述规定的字面含义进行解释，则该行政法规的规定将与上位法、作为法律的《物权法》的规定相冲突。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定，“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法”。因此，区分不同的权利主体、权利类型，分别进行相应的土地征收补偿是较为合理的方式。
《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定造成的更大的问题在于，如土地管理部门未履行补偿职责、未将土地补偿费打入村集体账户，导致村集体无款项可供分配，而以村集体名义起诉行政机关在客观上又无法实现的情况下，如土地使用权人欲以自己的名义、通过行政诉讼方式向土地管理部门主张土地补偿费的：
部分法院可能会以土地补偿费是给村集体的，土地使用权人跟土地补偿费没有直接利害关系为由，认定土地使用权人不具有行政诉讼的原告主体资格，进而驳回起诉。
另外部分法院则可能会认为，土地使用权人无权直接向土地管理部门主张土地补偿费，并据此驳回诉讼请求。
而无论是其中哪种情形，都不利于矛盾的快速解决，不但可能增加诉累，耗费当事人大量的时间、金钱、人力等成本，更可能导致国家投入大量的行政、司法等社会资源定纷止争，影响社会稳定。
基于《土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定在实际操作过程中存在的问题以及争议，有必要对其进行修改调整。我们注意到，自然资源部2020年3月30日发布的《<中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）>（征求意见稿）》中已就此问题进行了重大调整，删除了原先的土地补偿费属于村集体所有的表述。
同时，上述征求意见稿第三十一条第一款与新《土地管理法》（2020年1月1日起实施）第四十七条第四款的规定保持一致，均要求有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订补偿、安置协议。
我们认为，这一变化将更有利于保障集体土地使用权人的合法权益。如有关部门与集体土地使用权人签订征收补偿、安置协议后，未依法履行土地使用权补偿义务的，集体土地使用权人可依据双方签订的协议的约定，直接要求合同相对人支付相应的土地补偿费。
需要指出的是，上述条款并未明确有关部门是与土地所有权人、使用权人分别签订协议，还是与土地所有权人、使用权人签订三方协议。我们认为，采取签订三方协议的方式，更有利于土地所有权人、使用权人在此过程中进行沟通、协调，统筹安排、兼顾各方利益，最大程度地减少矛盾，顺利推动土地征迁工作。
当然，上述《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》仍处于征求意见阶段，最终审议通过的条款是否会保留上述变化，并就集体土地补偿费的支付对象、支付方式、不同权利主体的补偿比例、协议签订等问题进行进一步的明确、细化，仍有待观察，我们也会继续保持关注。