行政法观察 | 征收公告一定要张贴吗？
拓维律师事务所
合规及行政法律部
因现代社会的高速发展，出现了年轻人外出打工，老年人和小孩留守农村的现象。政府以张贴方式进行土地征收公告使得部分被征收人无法及时获知征收信息、参与听证会，以致诉讼频发。
在此情况下，传统张贴方式已满足不了被征收人获取征收信息的需求，政府能否以受众面积更广、传播速度更快的现代传媒方式进行征收公告，是否符合法律的规定？
公告形式的相关法律规定
《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。”
依据上述规定，以书面形式公告是法定公告形式。书面形式，按照字义理解，是指通知书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。按照这个标准，在报纸、电视、互联网等现代媒体上进行公告也应属于“以书面形式公告”。我们来看看各地政府对公告形式的具体规定。
《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范征地补偿安置工作的通知》（渝办发〔2011〕228号）规定，以书面形式在被征地农村集体经济组织人口相对集中的明显位置进行张贴公告，广泛征求和充分听取被征地村组和农户的意见。
《江西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于进一步规范征地管理工作指导意见的通知》（赣府厅发〔2014〕69号 ）规定，在被征土地所在地的乡（镇）、村、组的公共场所张贴，以拍照等方式保存，同时在当地国土资源部门网站上公布。
《广州市人民政府办公厅关于印发广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法的通知》（穗府办规〔2017〕10号）规定，以书面形式向被征地农村集体经济组织、农民及其他权利人预告，在被征地现场、被征地村集体所在地或村民聚居地张贴，并在市土地行政主管部门网站公示。
《平潭综合实验区管委会关于修订<关于进一步规范征地工作的通知>的通知》（岚综管综〔2018〕55号）规定，乡镇要指导、督促被征地村委会按时召开村民代表和被征地农民大会，告知征地相关情况，并形成会议记录。同时，村委会要结合本村实际，采取张贴公示以及网络、广播等途径将征地告知书内容向全体村民告知，确保征地告知落实到位。
《河北省国土资源厅关于进一步规范征地工作程序的通知》（冀国土资地字〔2007〕33号）规定，《征地告知书》由国土资源所负责在被征收土地所在地的村内张贴。在有条件的地方，市、县国土资源局应当将《征地告知书》在互联网上发布、在当地电视台播出。张贴、发布或者播出《征地告知书》的过程，应当进行摄像和录像，取得的照片和视频资料要妥善保存备查。
从上述规定可以看出，各地政府为了充分保障被征收人的合法权益，采用多种方式进行公告，做法也各不相同。但有一点是相同的，上述规定均有要求以张贴方式公告。但如果没有进行张贴，径直以现代传媒方式公告，是否可以？
司法实践中的相关案例
案例1：（2017）最高法行申6918号
再审申请人：曹汉明
被申请人：广东省广州市从化区人民政府
最高人民法院经审理认为，法律、行政法规、广东省的地方性法规均未对公告的具体方式作出明确规定。本案中，从化区政府通过互联网发布75号公告，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项在网上予以公告。之后，将草拟的征地补偿方案直接送达给城郊村民委员会，并发布1号公告，征求被征收人意见。从化区政府发布征收公告的程序和内容不违反法律、行政法规和地方性法规的规定。从化区政府未提供证据证明在征收范围内的乡镇、村予以张贴，程序不符合土地征收的通常做法不妥，但不构成程序违法。一、二审判决驳回曹汉明请求确认从化区政府发布公告行为违法，并无不当。
案例2：（2018）最高法行再198号
再审申请人：广东省梅州市人民法院
被申请人：李菊珍
被申请人：夏前文
本案中，二审判决认为没有证据证明补偿方案在被征收土地的村、组张贴公告，在梅州日报上公告不符合法定形式要件，无法确认被征收人已知晓征收方案的内容，认为征收部门未履行法定义务。
最高人民法院经审理认为，《征收土地公告办法》第三条规定，征收补偿方案在被征收土地所在的村、组内“以书面形式公告”，目的在于便于被征收人知晓征收补偿方案的内容。征收部门在影响力更为广泛、更便于被征收人知晓和查阅的当地报刊、电视台、互联网等现代媒体上予以公告，符合该条规定的立法目的，应当认定征收部门已经依法履行了公告义务，被征收人至公告期满之日，应当知道征收补偿方案的内容。但是，二审以未采用传统的张贴公告方式，否定在征收范围内以报纸、电视、互联网等现代媒体上进行公告形式的合法性，没有法律根据，予以纠正。
顺应时代潮流，多管齐下，充分保障被征收人的合法权益
在第一个案例中，最高人民法院认为未张贴公告的做法虽不妥，但法律、行政法规、广东省的地方性法规均未对公告的具体方式作出明确规定，故征收部门在互联网上公告征收信息不构成程序违法。
在第二个案例中，最高人民法院已认可了以现代传媒进行公告系“以书面进行公告”的方式之一。
我们认为，以现代媒体方式公告征收信息，只要征收公告的程序和内容不违反法律、行政法规和地方性法规的规定，就应承认其合法性。但以传统的张贴方式公告，仍是目前最便捷、最有效的告知形式，能在最大限度内保障被征收人的知情权，在我国广大农村地区仍是最适宜的方式。不论以哪种方式公告，都是为了尽最大可能保障被征收人的合法权益。我们认为征收部门在使用现代传媒方式进行公告的同时，应当继续采用张贴方式予以公告，以便于那些尚不习惯于接受现代传媒方式的被征收人知晓公告内容。以传统张贴方式结合现代传媒方式进行公告，多管齐下，尽最大努力维护被征收人的合法权益，不仅有利于进一步提高征收信息公开工作水平，也有利于增强政府在征收工作中的公信力和执行力。
