行政法观察 | 法院查封情况下国土部门能否撤销土地使用权证?
栏目:行业研究 发布时间:2019-09-26 作者: 李喆
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作者:李喆
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李  喆

合规与行政法律部

律师助理


国土部门在办理土地使用权证程序上若出现瑕疵,有权依职权进行纠正,这也是国土部门行使其行政管理职能的体现。法院基于保护债权对土地使用权作出查封决定,保障了债权债务的履行与交易安全。

然而当行政管理职权与债权债务履行权利,与交易安全发生冲突时,法律的天平应向何处倾斜?是行政机关的的行政管理职能优先,还是优先保护民事主体一般债权的履行,值得深思。


案情简介

A县国土局与B公司签订《国有土地使用权出让合同》,约定B公司出资购买C地块土地使用权。合同履行中,A县国土局因前期招商引资政策影响,在B公司未缴清土地价款的情况下为B公司办理了《国有土地使用权证》。后A县国土局经自查发现B公司未付清土地出让款,拟决定撤销已颁发的《国有土地使用权证》并收回C地块土地。但在A县国土局准备着手撤证工作时发现,C地块已经被A县人民法院查封。

案件分析
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出让土地未缴清土地出让价款即核发土地使用证,违反土地登记相关法规规定,应当依法撤销所核发的土地使用证。

关于出让方式取得土地使用国有建设用地使用权必须缴清全部土地出让价款后方可办理土地登记,相关地方性法规、国务院规范性文件及原国土资源部规章均作出过具体规定。

A县国土局在B公司未缴清全部土地出让金的情况下,受理其受让的土地使用权登记申请并为其颁发《国有土地使用权证》,应属于违法行政行为。虽然现行不动产登记的相关法律法规及规章中,并未涉及撤销不动产登记的相关具体规定,但对于行政机关的自我纠正,并不需要法律、法规的明确授权。

最高人民法院在(2018)最高法行申2218号钟卫东与广东省蕉岭县人民政府注销承包经营权证一案中,也已指出:“行政程序中,行政机关发现作出的行政行为确有错误的,同样具有自我纠错的法定职权。”因此,A县国土局在发现错误后,有权也应当纠正错误,即对错误核发土地使用证的行政行为予以撤销。

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由于撤证必将导致土地使用权权属变更,故在土地使用权被人民法院等司法机关查封的情况下,土地机关不应做出撤证行为。

由于B公司持有的《国有土地使用权证》项下的土地被A县人民法院查封。根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条规定:“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋,在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”法院查封B公司《国有土地使用权证》项下的土地,A县国土局在查封期间不能办理该地块权属变更登记手续。

关于撤销《国有土地使用权证》是否属于权属变更存在争议,有观点认为,在未解除土地出让合同情况下撤销《国有土地使用权证》,仅影响受让人对土地的处分权,土地实际占有、使用权人依然为土地受让人,不存在土地权属变更的情况。

另一种观点认为,土地权属存在整体与部分的关系,包括占有、使用、收益、处分四项权能。撤销《国有土地使用权证》将直接影响土地受让人使用、收益、处分三项权能,撤证后土地受让人将无法申请《工程施工许可证》、《工程规划许可证》等证照,影响土地利用开发,损害使用及收益权能,部分权能的丧失亦属于土地权属变更。

参考《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》(国土资发〔2008〕178号)第二点闲置土地清理范围和认定标准第(四)条规定:“土地被司法查封的,查封前不符合闲置土地认定标准,司法查封后满一年以上未动工的,可不认定为闲置土地。”法律赋予国土部门对土地受让人闲置土地的处罚权,是为了提升土地利用效率,防止土地资源浪费,而土地一旦被法院查封,则说明土地受让人存在债务纠纷及资金问题。在土地行政管理与企业交易安全(成本)的利益衡量中,该条款更倾向于保护后者。

笔者更倾向于第二种观点,国土部门固然负有自我纠错的职责和义务,但这种纠错必须受到了人民法院查封行为的限制。土地使用权证作为土地使用权确权、对外公示的载体,是权利的外观表现形式,是政府机关对使用权人的信用背书。司法查封是债权人民事权利的延续,当事人对政府部门发放的土地使用权证享有信赖利益,同时人民法院的查封属于司法行为,行政权的价值取向具有效率优先性,司法权价值取向具有公平性优先。结合本案,笔者认为应当先考虑公平因素,效率为辅,因此,在人民法院查封土地后,国土部门不能撤销土地使用权证。

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