行政法观察 | 申请履行法定职责案中当事人的权利保护

行政机关在日常工作中经常会接到对于某个事项的投诉举报或者信访事项，对于一个请求事项是属于投诉举报事项还是信访事项，行政机关往往界定不清而将申请履行法定职责的投诉举报事项归入信访事项处理，导致更多涉诉事项的发生。因此，做好投诉举报事项和信访事项的区分，是保护双方当事人合法权益的基础，应当引起各方重视。

一、防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待

最高人民法院在《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中明确，要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。对于一个事项是否属于信访事项还是投诉举报事项，应根据请求的内容来判断，看其请求事项是否属于行政机关履行法定职责的范围。如果认定属于履行法定职责的范围，则在此基础上再区分是属于投诉还是举报事项。如果认定不属于履行法定职责的范围，则可以按照信访事项进行转送。

这里认定是否属于行政机关法定职责，除依据法律法规及相关司法解释的规定进行认定外，还应当根据规章、规范性文件以及广义的法定职责来源来进行认定。

二、申请履行法定职责事项下投诉与举报的细分

在认定请求事项属于行政机关履职范围的基础上，应再根据请求事项与相对人之间是否存在利害关系来区分是投诉还是举报事项，并适用不同的处理方式。投诉系因投诉人自身权益受损而向行政机关投诉要求维护投诉人自身合法权益，投诉人与投诉事项之间存在利害关系。而举报，往往不需要举报人与所举报事项之间存在利害关系，通常认为是举报人将违法行为或违法线索告知行政主管部门，即构成举报。

在王红诉被告淮北市国土资源局、淮北市人民政府不履行查处土地违法行为法定职责一案中，法院亦对投诉举报做了区分处理。法院认为，涉案的山林地属于杜集区南山村，并不属于王红所在的烈山区蔡里镇，故王红对行政机关相关处理行为无法律上的利害关系，王红邮寄申请书的行为并不属于投诉，而是举报。因对投诉举报在司法实践中是做区别对待的，所谓投诉，通常是基于自身合法权益受到侵害而向有关机关反映以维护其权利，举报则是对他人违法行为的检举揭发，通常与维护自身合法权益无关，故王红邮寄申请书的行为为举报行为，该申请仅是为行政机关查处违法行为提供了线索，行政机关是否启动程序及查处结果与举报人无利害关系。况且，从《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规、规章的规定来看，也未规定对举报人的举报有答复的义务。

对于投诉，因涉及投诉人的自身利益，行政机关的处理结果会对其权利义务产生影响，根据《行政诉讼法》第四十七条的规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”行政机关应在接到投诉申请之日起两个月内进行答复，否则可能会因未在法定期限内履职而引发诉讼。

对于举报而言，因不涉及举报人自身的利益，行政机关的处理结果亦不会对其权利义务产生实质影响，我国法律法规也往往只规定相对人举报的权利，而对举报的答复程序都没有做出详细的规定。例如在《城乡规划法》第九条第二款中规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为”。法条仅规定了单位和个人的举报控告的权利，对于举报控告的答复期限、答复形式等都没有规定，行政机关是否答复、何时答复、以何种形式答复拥有相对自由选择的空间。

三、既要保障利害关系人诉权，又要防止滥诉行为发生

相对人无论是以何种形式向行政机关提交请求，只要其与请求事项之间具有利害关系，行政机关的处理结果对其权利义务产生实际影响，其就获得了行政法意义上的诉权，可作为原告提起行政诉讼。最高人民法院亦在其判决中表明了上述观点：

裁判案例：黄玉拱诉南宁市邕宁区人民政府不履行法定职责案

案号：（2017）最高法行申7526号

裁判观点：在诉行政机关不履行法定职责案件中，首先要审查原告是否具备作为申请人申请作为的资格，也就是提出申请的当事人应当与其请求的事项具有利害关系。对于基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分其举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。

综上，在申请履行法定职责案件中，一方面要避免将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待，做好投诉举报事项与信访事项的区分；另一方面，又要把握好其中的平衡，在保障利害关系人投诉举报权利及相应诉权的基础上，亦要阻止非利害关系人不以救济个人合法权益为目的的滥诉滥访案件进入实体程序，浪费司法行政资源。