行政法观察 | 行政机关不作为，举报人有权起诉吗？

在日常生活中，公民、法人或其他组织因为维权、维护社会秩序等动机、需要，可能向行政机关进行举报，要求行政机关履行查处违法行为的职责。行政机关如未按举报人要求进行查处的，举报人是否有权提起行政诉讼，要求行政机关履行相应职责呢？就这个问题，本文将结合最高院案例进行分析。

案例1

（2017）最高法行申1467号《行政裁定书》

提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责，固然可以在实体审理中查明，但在事实情况和法律状况非常明显的情况下，亦可以迳行裁定驳回起诉，没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。

举报人提起履行职责之诉，应以行政机关具有相应的法定职责为前提。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。

因此，举报人提起履行职责之诉的，应先结合法律法规规章的规定、有关行政机关的三定方案等，理清其举报事项的查处工作是否系相关行政机关的法定职责，并在此基础上判定是否可以提起履行职责之诉。

案例2

（2017）最高法行申2705号《行政裁定书》

行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。但此种职责之履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为，有些仅仅是行政机关凭此获得一般线索，再依职权再作出不同裁量和处置。通常，只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益、且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政不作为。也即，当事人义务在起诉时有义务向法院证明其与被诉行政不作为存在法律上的利害关系。

举报人提起履行职责之诉，应以维护自身合法权益进行举报为前提。

《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。

因此，参照上述规定，举报人应系维护自身合法权益的情况下（例如购买的产品存在质量问题，对其人身、财产安全可能造成损害）进行举报，才有权对行政机关就举报事项的履责行为提起行政诉讼。如被举报行为侵害的是他人利益或仅是行政管理秩序的，则举报人不具有提起履行职责之诉的原告主体资格。

案例3

（2017）最高法行申169号《行政裁定书》

《行政诉讼法》所规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。

举报人不能仅基于可期待的举报奖励权利主张利害关系，并以此提起行政诉讼。

在现实生活中，存在着部分举报人仅为获取举报奖励而进行举报的情况。那么，举报人能否仅基于可期待的举报奖励权利，主张利害关系并提起行政诉讼呢？

我们认为，举报人基于行政机关的行政处罚或其他查处违法的行为，所可能享受的举报奖励仅为“期待利益”或是“反射利益”，并非举报人已实际可以享有的权利。其最终能否获得举报奖励，尚需行政机关对有关举报情况进行调查核实，并依法作出认定。如举报内容属实的，具体奖励方式及数额还应视举报人提供举报线索的作用、查处违法行为的性质及严重程度而定。

如举报人的举报情况尚未获得有关行政机关核实的，则举报人尚未享有举报奖励权。在此情况下，举报人主张其举报奖励权受到有关行政机关影响，没有事实和法律依据。亦即，举报人不能仅基于可期待的奖励权利主张利害关系，并以此提起行政诉讼。

需要说明的是，举报人虽由于上述原因不能提起行政诉讼，但仍可通过上级有关行政机关、纪检监察部门等渠道对行政机关的履责情况进行监督。此外，如有关举报被行政机关核实，且举报人符合有关法律、法规、规章、规范性文件或行政机关允诺的领取奖励条件的，则此种情况下，举报人的奖励权利将不再是“期待利益”或是“反射利益”，而是其应实际享受的权利。如行政机关拒绝按照规定发放举报奖励的，举报人有权就此提起行政诉讼。