行政法观察 | 闲置土地无偿收回情况下抵押权人的救济
拓维律师事务所
合规与行政法律部
根据《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。满两年的，则无偿收回国有建设用地使用权。对于无偿收回存在抵押权的土地，不仅会影响了土地使用权人，而且也会影响抵押权人的的利益。为此，面对无偿收回闲置土地，如何救济自身权利，是抵押权人应当关注的问题。
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闲置土地无偿收回对抵押权人的影响。
《闲置土地处置办法》第十四条第一款第二项规定，对于闲置土地设有抵押权的，在作出无偿收回国有建设用地使用权的，应同时抄送相关土地抵押权人。因为法律没有明确规定无偿收回土地如何对抵押权人进行处置，这就导致理论上有不同的看法。
一种观点认为，土地抵押权是担保物权，从属于主债权，应当优先于行政处罚。即设有抵押权的土地不能被无偿收回，应当优先行使抵押权。
另一种观点认为，无偿收回土地是为了保障土地资源的有效利用，行政机关出于公共利益需要行使收回土地的权利，应当优先于抵押权。
如果是第一种观点，闲置土地无偿收回并不会对抵押权人造成实质的影响。但如果是第二种观点，无偿收回土地必然会导致抵押权受到影响，甚至导致抵押权无法实现。作为抵押权人，自然是不希望自己债务未实现之前，抵押的标的物消灭的。
但现实情况中，行政机关多是按照第二种观点进行处置，不会因为土地上存在抵押权，而放弃对土地的无偿收回。那在此等情况下，抵押权人应当如何对自己的权利进行救济呢？
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存在闲置土地情况时，应主动采取补救措施。
为了防止因为闲置土地导致土地被无偿收回，抵押权人无法实现抵押权的，抵押权人应当积极行使不安请求权。
根据《中华人民共和国担保法》第五十一条规定，抵押人的行为足以使抵押物价值减少的，抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押物价值减少时，抵押权人有权要求抵押人恢复抵押物的价值，或者提供与减少的价值相当的担保。
当土地闲置达到一年，面临被行政机关征收闲置费的风险，即可以认为抵押人的行为足以使抵押物价值减少，抵押权人有权要求抵押人停止闲置行为，尽快开工建设，及时消除闲置状态。当土地闲置达到二年，面临被行政机关无偿收回的风险，致使抵押物价值减损至零时，抵押权人是可以要求停止闲置行为或者提供其他价值相当的担保的。
抵押权人按照上述情况行使权利的，抵押人依旧闲置土地的，根据《中华人民共和国物权法》第一百九十三条规定，抵押权人可以要求抵押人提前清偿债务。抵押人无法清偿债务的，抵押权人即可对闲置的土地行使抵押权，而此时行使抵押权将不会受到行政机关无偿收回决定的影响。
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在国土资源主管部门拟订闲置土地处置方案时，应积极行使权利。
1、抵押权人应积极介入闲置土地处置方案的拟定
根据《闲置土地处置办法》第十三条第二款的规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。因此，抵押权人是有权参与闲置土地处置方案的拟定的。
为了维护自身的合法权利，抵押权人在接到通知后，应当积极介入处置方案的拟定。尤其是在存在应属于政府、政府有关部门的行为造成闲置，而抵押人怠于说明的，抵押权人可以进行主张。
2、抵押权人可以通过诉讼方式维护自己合法权利
抵押权人在得知对抵押的土地，行政机关拟进行无偿收回的情况下，是可以要求抵押人提供其他价值相当的担保的，或者要求提前清偿债务。若未能及时清偿债务的，抵押权人还可以提起诉讼，以维护自己的合法权益。
对于抵押权人拟提起诉讼的，应当主动申请法院查封土地。因为根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的规定，已被查封的土地是不能办理变更、转移登记手续的，即不可以被无偿收回。所以，在法院查封的情况下，也将更有利于抵押权人介入政府谈判。
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土地抵押权保障与闲置土地处置的协调。
保障土地抵押权不受损，首先需要抵押权人的积极作为。
比如，在设立抵押时，抵押权人应当事先把控抵押的土地是否存在被无偿收回的风险，做好尽职调查，了解土地基本情况，尤其是确认土地是否可能构成闲置。抵押权存续期间，抵押权人还应当建立跟踪机制，当发现抵押物可能被认定为闲置土地时，应及时要求抵押人另行提供担保。若无法提供，抵押权人应先行申请法院查封，执行对该抵押土地的流转拍卖，争取在国土资源主管部门强制收回前行使抵押权，从而保障自身的利益。
同时，政府部门处置闲置土地，为的也是盘活土地资源和建设用地空间。
处置有抵押权的闲置土地，积极与抵押权人进行协调，允许抵押权人富有影响地参与闲置土地处置中来，通过抵押权人的积极作为，促进土地进一步流转，从而使土地有效的得以利用，也是政府部门应予以支持并乐意见到的。
