行政法观察 | 调整容积率的看过来

实践中存在业主因开发商超容积率建设未补办相应的手续而无法办理产权证的情况。容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率较低，绿化率较高，建筑密度一般也就较低，开发商可用于回收资金的面积就越少，而住户就越舒服。为了利益的最大化，不乏存在超容积率建设的开发建设行为，随之引起超容积率建设的相应法律后果。本文将围绕着容积率的几个问题展开研究。

问题1：容积率是否可以调整？如何调整？

容积率属于土地出让前确定的规划条件之一。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。任何建设单位或个人都不得擅自更改调整容积率。除非以下情况方可调整：1、因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；2、因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；3、政策发生变化的；4、法律、法规规定的其他条件。

容积率申请调整的手续为：按《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，向城乡规划主管部门申请变更调整容积率。主管部门经审核后决定是否批准。批准后，主管部门应当及时将依法变更后的容积率等规划条件通报同级土地主管部门并公示。

容积率调整经批准后需要补办的手续为：按《福建省国有建设用地使用权出让地块规划条件管理办法》第十五条“经审批同意规划条件变更的，建设单位或者个人应当持有关批准文件，向国土资源主管部门办理相关变更手续；向城乡规划主管部门办理相关许可或变更手续。涉及补交出让金的，土地使用权人或者受让方凭审批文件到国土资源主管部门补交土地出让金，签订土地出让合同补充协议。核发建设工程规划许可证时，建设单位应提交土地出让合同补充协议和土地出让金缴纳证明”的规定，补办前述手续。

福建省内房地产项目开发用地出让后经批准变更容积率的，以批准变更时日为土地评估基准日，按相同地段新容积率条件下的地价与原容积率条件下的地价的差额补缴土地出让金和有关规费。对于签订《出让合同》不满两年（含两年）的，新增加的建筑面积可以按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费。

依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，超容积率建设，发现后由主管部门责令停止建设，并区分情况，按以下处理：

前述《中华人民共和国城乡规划法》第六十四规定“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款”。那么对于限期拆除是否仍需并处10%以下的罚款？笔者认为，从文意上解读，本条分为限期拆除和不能限期拆除。在规范不能限期拆除的，设置了法律后果为没收实物或违法收入，同时并处10%以下罚款，因此。笔者认为限期拆除并不需要并处10%以下罚款。

《福建省建设厅、省国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》第四条规定了“建设单位未经合法批准在建设过程中擅自提高容积率、增加建筑面积的，应严格依法查处。对严重影响城市规划的，依法限期拆除或者没收违法建筑物；对影响城市规划但尚可采取改正措施的，责令纠正并依法予以处罚；对城市规划和市容景观影响不严重、且符合相关技术规范的，依法予以处罚并收取超容积率部分的土地出让金和有关规费后，依规补办规划手续。超容积率部分的建筑面积的土地出让金按该宗土地原楼面地价的3倍收取”。

对城市规划和市容景观影响不严重、且符合相关技术规范的，依法予以处罚并收取超容积率部分的土地出让金和有关规费后，依法补办规划手续。此处的“依法予以处罚”对应的是哪种处罚？笔者认为该规定超容积率建设分三种情况予以处理，为严重影响的、影响但尚可采取改正措施的和影响不严重的。而《中华人民共和国城乡规划法》仅分两种情况为：“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”和“无法采取改正措施消除影响的”。福建省容积率前述规定属于下位法，应当遵守上位法的规定，其三种区分应当嵌入对应到《中华人民共和国城乡规划法》的两种情形。因此，笔者认为对应的是“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，适用的是“限期改正”和“处建设工程造价5%以上10%以下的罚款”的处罚。

但是又衍生了一个问题是此处的限期改正改什么？结合（2018）京01行终367号《行政判决书》，限期责令改正应当是指责令限期补办规划手续等改正措施。

另外，没收实物或违法收入的属于无法采取改正措施消除影响且不能拆除的情况下采取的处罚，并不能适用前述影响不严重可以采取收取3倍土地出让金补办规划手续的范围。即3倍土地出让金并不能成为所有超容积率建设的救命稻草。