行政法观察 | 一文读懂行政诉讼的受理与审理

李  喆

合规与行政法律部

律师助理

2017年7月1日，全国人大常委会修改《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施。2018年2月6日，最高人民法院发布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》。新法涉及重大立法创制，如规范性文件附带审查、复议机关作共同被告等，但在实施过程中不断呈现新情况新问题，仍然困扰着行政诉讼的实践，仍存在诸多问题。本文从行政诉讼中的受理与审理方面出发，对存在的问题进行分析，提供参考。

行政诉讼的受理问题

相较于行政诉讼，民事诉讼受理条件相对较少。一般情况下，有明确的被告、诉请和理由即可，法律规定的例外情形较少。而行政诉讼的受理条件较民事诉讼更严格，如《行政诉讼法》第十二条就对受案范围作了列举，而第十三条则作了排除性的列举。

之所以在行政诉讼中对案件受理设置诸多条件，是因为：首先，案件审理的客体为公权力，这实质上是司法权对行政权的监督，包括其程度和范围；其次，行政案件除了维护相对人的个体利益，还与公共利益、社会秩序等宏观因素有密切关系。若参照民事诉讼的受理条件，则影响政府的行政权力的正常运转与行使，对行政法律关系及社会秩序产生不良影响，不利于公共利益。

《行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼的条件，但该条并未穷尽所有受理条件。实际上，受理条件散见于多个章节，可归纳性总结为两大条件，即绝对的起诉条件与相对的起诉条件。

绝对的起诉条件，就是如果不符合法定条件相对人就无法提起诉讼。

第一，属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第十二条及第十三条对受案范围作了详细规定。

第二，相对人应当与行政行为有法律上的利害关系，没有利害关系的，不能提起行政诉讼。

第三，未超过起诉期限。一般情况下起诉期限为相对人知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月。

第四，受其他诉讼案件的影响而不能提起行政诉讼。如重复起诉的、撤诉后无正当理由就同一事实和理由再次起诉的、诉讼标的受生效裁判限制的等。

相对的起诉条件，即起诉时不符合条件，但经过当事人的改变、选择后可以重新提起行政诉讼的条件。

第一，起诉时未经过前置程序的。如纳税争议案件中，相对人必须先依照税务机关的纳税决定缴纳、解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，依法申请行政复议后才能提起诉讼。

第二，未缴纳诉讼费。

第三，未提交必要的起诉材料。

第四，提交的起诉材料书写不正确的。

行政行为的界定是受案范围的主要问题。在2015《行政诉讼法》修改前，89年版《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围为“具体行政行为”，修法后为“行政行为”。实践中，可诉的政行为可分为三大类：一是狭义的行政行为；二是行政协议；三是不作为。

行政行为主要包括行政法律行为、行政事实行为和行政指导行为。行政法律行为包括了行政机关制定的规范性文件、行政决定（许可、处罚、命令等）和准行政决定（证明、告示、公告、确认等）。

当前我国行政诉讼受案范围对应的行政行为包括事实行为，其判断依据为是否对公民权利义务产生实质性影响。法律行为是对相对人的法律地位产生影响，换句话说就是其权利义务发生增减，而事实行为则关注利益得失，不涉及法律地位。如综合执法局在执行公务时损害相对人在执行公务范围内的其他财物，这就不涉及相对人的法律地位及权利义务，而是利益受损失。

人民法院根据不同类型案件确定审查方向，主要有三种：行政机关主动发起行政行为的案件、相对人要求行政机关为一定行为的案件和行政协议。

关于举证责任分配问题，原告负有一定的举证责任，即提供其符合起诉条件的相应的证据材料，证明起诉符合法定条件，在不作为的案件中，需证明其提出申请的事实。而作为被告的行政主体举证责任较重，《行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政主体若未能就其行政行为的合法性提供相应证据，则将承担败诉的不利后果。

举证责任分配也适用补充性原则和举证责任转移规则。

• 补充性原则是指当事人主张适用特定的法律规范或有特别的请求，对该法律规范要求的事实要件加以证明。

• 举证责任转移规则，现实中经常出现举证不能、相对方提供证据更为方便的情形，此时举证责任可能发生转移，但举证责任转移至少应符合以下条件：一是承担举证责任的主体已经提供了相应的初步证据；二是进一步提供证据在特定的场景下不具备条件；三是相对方证明待证事实真假虚实的条件更优。

在法律适用方面，法院首先从实体方面进行审查，即适用的法律规范是否准确规范或者是否存在遗漏了应当适用法律规范的情形。其次，适用的规范性文件或法律规范本身是否合法问题。包括形式审查和实质实质。

形式审查的标准方面，主要看文件制定主体是否有相应权限、适用的法律规范是否符合规定的等级、文件的制定是否符合程序等。

实质审查的标准方面，主要审查该规范性文件或法律规范是否与更高层级的法律规范相冲突或相抵触、文件的内容是否与同层级别的规范存在冲突，是否有明显不合理的情形等。

行政诉讼具有很大程度的职权性审查之特征，很多事项即使当事人之间没有争议，但人民法院也会依职权主动审查。法院在全面审查原则同时，审查重点问题。

第一，针对当事人之间的争议焦点重点审查，对当事人之间没有争议的其他问题，原则上要进行审查，但基于司法效率等方面的因素也可以不进行审查。如可以明确判断行政机关是否拥有法定职权的，或者案件事实清楚的，则可以不再对法定权限等进行审查。

第二，对于无需进行审查的事项，法院发现行政机关明显超越职权的，即使当事人没有提出异议，行政行为的其余事项已无需审查即可作出判决。如行政机关超越职权但造成损害可能存在行政赔偿的，法院对造成损害赔偿的事实仍然要进行审查。