2018年度中国税务行政诉讼案件研究报告（2019年4月）

 在过去的2018年，“税”绝对是关键词：国税地税合并、小微企业减税、税法修订、个税改革、社保入税，以及“范冰冰偷税”事件等等，彰显税收问题的重要性。随着国家经济的发展，随着依法治国特别是依法治税进程的推进, 随着纳税人权利保护意识增强,中国的税务律师将在维护纳税人合法权益和推动税收法治建设进程中扮演重要角色。我们注意到，特别是去年和今年以来，全国各地的律师事务所设立了财税法研究中心、税务学院、税务法律部等各种形式的从事税法服务的律师团队，如雨后春笋拔地而起。这说明越来越多的律师同行关注税务法律服务这个服务领域。

在此背景下，拓维作为专注于税务争议法律服务的律师事务所，继2017年和2018年连续两年发布税务行政诉讼大数据报告后，今年继续推出《2018年度中国税务行政诉讼案件研究报告》。本报告由拓维律师事务所历时近四个月，借助Alpha系统从“中国裁判文书网”采集全国各级法院2018年全年审结的涉及税务行政诉讼案件文书，分类筛选，并逐一阅读，对案件的案由、涉案事由、涉税主体、地域分布、受理法院、裁判结果等数据归纳出2018年度税务行政诉讼案件的主要特点和热点。同时，本报告基于拓维律师事务所在税务争议解决方面丰富的实务经验，从所整理的案例中挑选出涉及已证实虚开通知单的诉权、税务处理和处罚的关系、合同解除后税款退还、稽查程序合法性、重大税务案件审理程序、破产程序中的税务行政强制合法性等典型案例，加以简明分析。“专业为基，行业为王”，与往年相比这份报告的亮点在于专门对涉税争议案件最为集中的领域房地产行业和外贸行业进行分析和研究，特别是外贸行业我们推出了专题报告，对于外贸行业的税务行政诉讼案件的特点，以及对因出口业务疑点而被暂不办理退税或暂缓退税、备案单证虚假或备案单证不予退税等出口退税的难点和特点进行深入探讨。

我们希望本报告能够指导纳税人如何正确地通过行政诉讼进行法律救济，为税务机关正确办案规范执法提供指引，同时有助于律师同行了解税收争议的法律服务市场，了解法院的司法审判动态，并且能为研究该领域的税法学者提供有意义的参考样本。

本报告数据来源于Alpha数据库，该数据库的案件与中国裁判文书网同步。截止至2019年3月1日，检索裁判日期为“2018年1月1日至2018年12月31日”，案件名称包含“税务局”，案件类型为“行政案件”的裁判文书，筛选出1991条记录，剔除其中不属于本报告研究范畴的非诉执行审查裁定书、驳回再审通知书等文书，整理出涉税行政案件共1053件，鉴于其中税收违法举报、政府信息公开、社保费征缴等案件实质上并不属于税收争议，亦将其排除在外，最终整理出税收争议案件547件。较之2017年度整理出的511件，2018年度的案件数量增长率达7.05%。

我们逐一对上述547个案件进行分析，统计出2018年度税务行政案件的案由、涉案事由、涉税主体、地域分布、受理法院、裁判结果等数据。需要说明的是，由于税务行政诉讼案件有大量的撤诉案件，而此类案件的裁判文书中信息寥寥，难以据此确定具体案由和事由，因此本次报告未将撤诉案件纳入案由分布和涉案事由的统计范围。具体情况如下：

如图所示，我们根据被诉行政行为的具体类型，将税务行政诉讼案由进行了细分。其中，税务行政复议专指纳税人就复议机关的不予受理决定提起行政诉讼的情形；而其他税务行政管理案件，包括因退税、纳税担保、发票管理及税务登记等事项引发的争议。税务行政征收案件，除一般的税收征缴行为引发的纠纷，还囊括了因税务机关作出《税务处理决定》追缴税款而发生的争议。

上述各类税务行政案件中，税务行政处罚数量最多，其次是税务行政征收案件，这两类案件合计占2018年度税务行政诉讼案件的53.76%。而实际上，税务行政复议、税务行政强制是此类事件的衍生案件，系因不服税务机关的税款征收、行政处罚而引发。由此可见，税款征收和行政处罚最易引发争议，在税务行政诉讼中占据了重要地位。

偷税、违反发票管理（虚开增值税专用发票）案件在实践中较为常见，因牵涉到刑事责任，纳税人维权的积极性较高。但从上图看来，进入到税务行政诉讼中的偷税、违反发票管理案件数量虽较多，占比最高的却是一般性纳税事项，即被税务机关认定为不进行纳税申报、未按期申报纳税等税收违法事项。

之所以存在上述情况，一方面是因为违法情形严重的偷税、虚开案件被移送公安机关，最终进入了刑事诉讼程序；另一方面是限于现有的部分税务裁判文书对被诉行政行为的表述不足甚至缺失，我们对涉案事由进行整理时，往往无从得知税务机关对纳税人涉税行为的定性，为稳妥起见将其归入一般性纳税事项，故此类案件统计出的数量较多。

此外，我们在统计过程中我们发现，在一般性纳税事项中，因不动产过户引发的纳税争议数量较多，达到42个，其中不乏因司法拍卖房屋过户，以及强制执行法院生效文书进行房产过户引发的纳税争议。

1.原告类型分析

原告为企业或其他组织的案件有352件，占总数的64.35%。原告为自然人的案件有193件，占总数的35.28%。公益诉讼人起诉案件有2件，占总数0.37%。此外，值得注意的是，有些案件中原告虽为自然人，但其所起诉的事由是基于税务机关对已被注销的企业作出的行政行为，因企业注销后丧失诉讼主体资格，企业股东只能以自然人名义提起行政诉讼，案件本质上是税企之间的涉税纠纷。

在原告为企业或其他组织的案件中，房地产行业为涉税争议最为多发的行业，涉税行政诉讼数量为55件。房地产行业涉税行政案件中，有24件撤诉案件，胜诉案件仅2件；从被告主体分布上看，该领域案件中稽查局作为被告的案件有21件，主管税务局作为被告的案件有34件；从所涉税种进行统计，除文书无法体现涉案税种的案件外，涉及营业税及其附加、城市维护费的案件有10件，涉及企业所得税争议的案件有9件，涉及土地增值税的案件有9件，涉及城镇土地使用税的案件有8件，涉及印花税的案件有6件，涉及契税的案件有5件，涉及房产税的案件有3件，涉及未代扣代缴个人所得税的案件有3件，涉及耕地占用税的案件有1件（部分案件存在案由交叉的情形）。2018年度，外贸行业税务行政诉讼案件数量也较多，共有20件，鉴于外贸行业所面临的税务问题较为集中，我们在下文将结合自身在该领域的代理经验以外贸行业专题报告形式进行深入分析。

2.被告类型分析

被告含税务稽查局的案件有188件，占总数的34.37%。

被告含复议机关的案件有203件，占总数的37.11%，与2017年度的数据几乎持平。而根据裁判文书内容来看，实质上经过复议的案件为146件，占27.78%。上述两个数据存在差异的主要原因在于，前者包括了纳税人未进行清税前置、超过复议期限等原因，复议机关作出不予受理复议及驳回复议申请，纳税人不服起诉复议机关的情形，此类案件实质上并未经过复议。

3.律师代理情况分析

原告委托律师（含原告委托法律服务工作者、原告为律所、原告为律所担任的破产管理人三种特殊情况）代理诉讼的案件有312个，占总数的57.04 %，其中企业或其他组织委托律师代理诉讼的案件有228件，占律师代理案件的73.08%。

原告委托律师代理的312个案件中，共41个案件胜诉，胜诉率为13.14%，原告未委托律师的案件235个，胜诉案件数量为9个，胜诉率为3.83%。

从律师代理情况看，因企业涉税案件标的通常较大，且财力更为雄厚，较之自然人更倾向于聘请具备专业知识的律师提供法律服务。而在有律师介入的情况下，我们可以发现，案件代理质量的确能得到进一步保障。

（一）管辖法院

2018年度立案受理的税务案件共有323件，其中，由基层人民法院管辖的有319件，占该类案件总数的98.76%；由中级人民法院管辖的有4件，仅占此类案件总数的近1.24%，其中山西省3个案件，福建省1件。中级人民法院管辖的案件主要是由于被告级别为省级税务局，与起诉金额关联性较弱。公开的裁判文书中未见一审由高级人民法院管辖的案件。

上述数据说明，由于行政诉讼法未就税收争议案件作出如海关案件由中院管辖的特别规定，因此绝大多数的案件均在基层法院管辖，纳税人很难引用“重大、复杂”的规定，要求中级人民法院受理。而要求高级人民法院作为一案管辖权法院的，实践中尚未发生。

（二）审判队伍

北京、山东、广东、江苏四地的税务行政诉讼案件数量在2016年、2017年和2018年三个年度较为平稳，均达24件以上。我们对北京和广东三个年度审理税务行政诉讼案件的审判人员进行了整理，发现两个省市多地法院目前审理税务行政诉讼的审判组织并不固定，但北京市的第一、第二中级人民法院在2018年审理税务案件的审判人员如2017年度一样，开始呈现较为固定的趋势，广东省江门市中级人民法院已有两位法官连续三年均参与到税务行政案件的审判中，审理的税务行政案件审判组织固定趋势更为明显。

以下是2018年度全国税务行政诉讼案件数量分布图，图中颜色越深代表案件数量越多。

2018年度我国税务案件数量排名前五的为广东省（49件）、江苏省（45件）、山东省（41件）、北京市（34件）、河南省和湖南省（33件）。

从上图我们可以很直观地看出，税收争议案件主要集中在东部沿海地区及经济活跃地区。这与我们2016年度、2017年度统计结果基本一致，说明这些区域内纳税人通过司法救济手段维权的意识较强。

（一）结案方式分析

1.判决结案情况

以判决结案的共170个，占案件总数的31.08%，其中，纳税人胜诉案件共38个，占判决结案案件总数22.35%。

2.裁定结案情况

共377个案件以裁定方式结案，占案件总数近66.73%的比例。

（二）裁判结果分析

综合上述三种结案方式分析，案件的具体裁判结果占比如下：

1.撤诉情况

2018年度撤诉结案的案件数量204件，占比37.29%，数量为所有结案类型数量之最。较之2017年度42.27%的比例有所降低。值得一提的是，所有的申请撤诉对象均为纳税人，税务机关不曾就上诉案件申请过撤诉。

按撤诉方式分类，因原告未缴纳诉讼费或无正当理由不到庭，被裁定按撤诉的案件共14件，其余190件为纳税人申请撤回起诉或上诉，人民法院准予裁定撤诉。

按原告主体分类，原告系自然人最终撤诉的案件数量为97件，原告系企业最终撤诉的案件数量为106件，二者相差无几。

按案件地域分类，在案件数量10个以上的省份和直辖市中各取撤诉率最高和最低的5个省份和直辖市制图如下：

从以上数据中，我们似乎可以推导出这么一个结论：撤诉率较高的省份数量在增加。实践中，申请撤诉虽然是原告单方提起的，但这个结果可能是由法院或者税务机关推动的。在对不同地域案件撤诉率的影响中，纳税人、税务机关和法院三方，究竟谁是最大的变量，我们仅从当前的数据中无法得出结论，我们也将在明年的报告中继续跟踪撤诉率较高的省份，研究其背后的变量因素。

2.裁定驳回起诉情况

2018年度被法院裁定驳回起诉从而未能进入案件实体审理的案件有95件，占案件总数的17.37%，较之2017年度20.16%的比例略有降低。其中因复议前置被驳回起诉的有27件，因原告与被诉行政行为无利害关系被驳因起诉的有8件，因超过起诉期限被驳回起诉的有12件，因被告不适格、不属于行政诉讼受案范围等其他不符合起诉条件被驳回起诉的有48件。不属于受案范围的案件中包含部分对内部行政文书起诉的案件。这四种情形在被驳回起诉案件中的占比情况如下： 

3.纳税人胜诉情况

2018年度纳税人胜诉案件，包括以判决方式结案的38件，以裁定方式结案的12件，合计为50件案件，占所有案件的9.14%。较之2017年度9.98%的胜诉率略有下降。

4.税务机关胜诉情况

2018年度税务机关胜诉案件，包括以判决方式结案的131件，还包括以裁定结案的再审案件41件，合计数量为172件，占所有案件的31.44%。较之2017年度的25.05%有所提高。

总体而言，我们发现税收争议案件的撤诉率相当高。而一般来说，除了部分纳税人知晓自身不符合清税、复议前置条件后主动撤诉的案件，纳税人撤诉往往是已经实现其诉讼目的，因此似乎可以得出一个结论，经诉讼后的税收争议案件纳税人整体的胜诉率是相当高的，这应当远高于一般的行政诉讼，也从侧面反映两个问题：税收争议案件办理上，税务机关还有相当的提升空间；在司法审判的压力下，税务机关执法心态有所改变，发现问题后也愿意和解结案。

此外，被驳回起诉的案件数量仍然较高，而复议前置和税款前置的原因导致人民法院无法将相关税务争议纳入实体审查范畴的占了驳回起诉的近三分之一。如果计入因两个前置无法起诉的案件，其相关税务争议总数是相当可观的。