行政法观察 | 行政指导行为不予立案？而实际上……

近期，笔者在承办的几起行政诉讼案件，涉及行政机关的行政指导行为侵害相对人的合法权益，相对人针对该行政指导行为提起诉讼，但在立案时都受到了不同程度的阻碍，其中就有某法院立案庭以行政指导不属于行政诉讼的受案范围为由不予立案。就该情形，我们在本文中尝试着对行政指导行为是否属于行政诉讼受案范围进行讨论。

行政指导在法律上并没有明确定义，根据最高人民法院江必新副院长所著《行政诉讼法理论与实务》一书中所阐述的关于行政指导的定义，行政指导是国家行政机关（包括其他根据法律授权行使行政管理职能的组织）在其所管辖事务的范围内，对于特定公民、企业、社会团体等，通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方式并付之以利益诱导，促使相对人自愿作出或者不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导在社会生活中广泛存在，其显著特征是非强制性，公民、法人或者其他组织没有服从的义务，行政主体与相对人之间不产生法定的权利义务关系，公民、法人或者其他组织可以自由选择服从或者是拒绝。因此，我国《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（三）项规定，将行政指导行为排除在行政诉讼受案范围之外。

有鉴于此，实践中许多法院认为，行政指导不具有强制力，不属于行政诉讼的受案范围。就如深圳市福田区人民法院在王星火诉深圳市市场监督管理局行政指导行为纠纷案中，法院认为，行政机关在其管辖事务的范围内，对于特定的相对人，采用具体的示范、建议、劝告、鼓励等非强制性方式实施的行政指导行为，由于相对人没有服从的义务，行政主体和行政相对人之间不产生法定的权利义务关系，相对人可自愿接受或拒绝，因而这类行为不属于行政诉讼受案范围，法院应依法裁定驳回原告的起诉。

我们认为，一般情况下，行政指导行为是一种柔性的行政活动，行政机关并无形成行政法律关系之意愿。然而，在实践中行政指导造成的侵权现象时有发生，给行政相对人的合法权益造成了巨大的损害，行政相对人却又不能寻求司法救济。目前许多法院的立案庭，仍然简单地认为行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围，据此作出不予立案的裁定，这与“有损害必有救济”的责任行政要求相冲突。

如果行政机关以行政指导的形式，作出了发生行政法律关系的意思表示或者在事实上影响了行政相对人的合法权益，就不应当固守“行政指导”行为不可诉的观点，否则公民、法人或者其他组织的合法权益就无从得到救济。公民、法人或者其他组织要想突破这个救济困境，就需要厘清行政诉讼受案范围的判断标准。

行政诉讼受案范围的相关法律规定：

由此，我们可以认为，行政诉讼受案范围的判断标准是行政行为是否侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。

再回到行政指导行为来看，实际上，行政指导也可能存在强制性或者是对相对人的合法权益作出具有实际拘束力的行为。实践当中，行政机关可能以行政指导为名行行政决定之实，披着行政指导的外观却作出具有实际拘束力的行政行为，该“行政指导”行为并非完全不可诉。

例如，如在广东省高级人民法院在广州市番禺区第二建设集团公司诉广州市番禺区人民政府、广州市人民政府请求撤销行政批复及行政复议纠纷一案中，法院认为，被告番禺区政府作出的涉案《批复》，形式上是对原番禺区建设局关于番禺二建集团申请启动破产程序工作请示作出的批复，属于政府上下级行政机关间的内部管理事项，具有行政指导的特点。但该《批复》却客观上直接导致原告番禺二建集团无法办理企业转制过程中必要的产权交易和工商变更登记等手续，实际上中止原告正在办理的企业转制程序，对原告权利义务产生直接实际影响，属于行政诉讼受案范围。