拓维税评 | 纳税人,别忽视你的陈述申辩权
栏目:案例剖析 发布时间:2019-03-13 作者: 苏小榕
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作者:苏小榕
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苏小榕  律师

拓维高级合伙人

税法团队负责人



近日,笔者网上看到一份宁波中级人民法院作出的税务行政诉讼判决(【2018】浙02行终180号),是一起纳税人不服税务稽查局行政处罚的案件,判决书指出“被告举行听证的时间是2017年9月5日,而原宁波市国税局重大税务案件审理委员会于2017年8月14日就已作出《重大税务案件审理委员会审理意见书》,故存在先集体讨论后进行听证,此举势必使听证流于形式,应认定为重大程序违法”。最终法院以被诉行政处罚决定欠缺作出程序合法条件为由,撤销了税务行政处罚决定。

无独有偶,我们税务团队代理的某医药公司不服税务稽查局税务行政处罚一案,税务机关的处罚程序存在同样问题。漳州市中级人民法院作出的判决书(【2016】闽06行初91号)认定:“被告在提请重审委员会审理案件之前,在其内部审理程序环节就应当向原告送达《税务行政处罚事项告知书》,以便听取原告的陈述申辩意见,并将当事人的陈述、申辩情况在《税务稽查审理报告》中载明,《税务稽查审理报告》应提交重审委员会,由重审委员会依法审理并作出正确审理意见·····因此,本案被告未按《税务稽查工作规程》的上述规定在提请重审委员会审理前向原告送达《税务行政处罚事项告知书》,应属严重违反法定程序。”



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法律解读


《税务稽查工作规程》第五十一条规定,拟对被查对象或者其他涉税当事人作出税务行政处罚的,向其送达《税务行政处罚事项告知书》,告知其依法享有陈述、申辩及要求听证的权利。

《重大税务案件审理办法》(国家税务总局令第34号)第十四条规定,稽查局应当在内部审理程序终结后5日内,将重大税务案件提请审理委员会审理。当事人要求听证的,由稽查局组织听证。第十五条规定,稽查局提请审理委员会审理案件,应当提交的案件材料包括(五)听证材料。

根据前述规定,重大税务案件审理正确的程序是,税务稽查局必须先进行拟作出行政处罚事项的告知,充分听取纳税人的陈述、申辩意见,在纳税人依法申请听证时,需将听证相关材料一并提请所属税务局审理,以便于重大税务案件审理委员会全面、公正地审理案件。

但是前述案件中,税务机关违反了上述规定,在重大税务案件审理结束的情况下,才向原告发出税务行政处罚告知书,导致纳税人未能在重大税务案件审理委员会审理前充分表达陈述申辩意见。笔者在代理过的税务争议案件中,其实不乏这样的例子,往往税务机关在案件已经有了结论的情况下,再举行听证会,所谓听取纳税人陈述申辩,完全是走过场流于形式。这种剥夺纳税人的陈述申辩权的行为,明显严重违反法定程序。

税务稽查案件中,纳税人不论申请听证与否,陈述申辩权应得到充分保障。对此,相应的法律法规均有明确的规定。

《行政处罚法》第三十二条第一款规定:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。

《税务稽查工作规程》第五十二条第一款规定:对被查对象或者其他涉税当事人的陈述、申辩意见,审理人员应当认真对待,提出判断意见。

《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》(国家税务总局公告2009年第1号):您在履行纳税义务过程中,依法享有下列权利:十、陈述与申辩权:您对我们作出的决定,享有陈述权、申辩权。如果您有充分的证据证明自己的行为合法,我们就不得对您实施行政处罚;即使您的陈述或申辩不充分合理,我们也会向您解释实施行政处罚的原因。我们不会因您的申辩而加重处罚。



实际中的问题


实践中税务机关在税务稽查案件处理过程中,往往容易忽视纳税人的陈述申辩权。税务机关除了进行行政处罚前告知,召开听证会听取意见,还应在《税务稽查审理报告》、《行政处罚决定书》中体现税务机关对纳税人的陈述申辩意见是否依法进行了复核、提出判断意见、是否采纳,依法对纳税人陈述申辩意见中提出的事实、理由、证据等进行了复核,否则与《行政处罚法》第三十二条的规定相悖,属严重违反法定程序,税务机关将面临败诉的风险。

陈述申辩权没有得到应有的尊重和保护,是对纳税人权利的漠视和程序合法的轻视。行政程序违法不仅造成行政相对人对行政机关执法的公正性和合法性产生质疑,而且使得行政执法随意任性甚至被滥用、乱用,让实体公正也失去根本保证,甚至酿成“冤假错案”。



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结语


最后想说的是,虽然前述两个案件最终都是税务机关败诉,但是宁波中院的结论是:被诉行政处罚决定由于欠缺作出程序合法条件,依法应予撤销,其认定事实是否清楚、所适用的法律是否正确与本案裁判结果已无关联,本案不作评判。该判决无疑有美中不足的地方,笔者认为违背了行政诉讼全面审查原则。行政诉讼的全面审查原则是指人民法院应当针对被诉行政行为的事实依据、适用法律、行政程序是否合法,以及行政行为是否符合正当的行政目的、是否存在明显不当等情形进行审查。全面审查原则的内容既包括了对行政行为实体方面的内容审查,又包括了对程序方面的审查。宁波中院对税务行政处罚不进行实体审查,显然违背了“全面审查”原则。

反观漳州中院的判决则对案件进行全面审查,对事实、证据和程序问题进行逐一具体分析,最终认定“被告作出的处罚决定存在认定事实不清、主要证据不足,违反法定程序等问题,依法应予撤销,原告诉讼请求应予支持”,判决撤销了税务行政处罚。为漳州中院点赞!