行政法观察 ｜ 《城乡规划法》中的限期拆除决定是否属于行政处罚

行政复议申请人未取得建设工程规划许可证，即在A市B村内进行房屋建设。2017年8月，A市城乡规划局对违法行为进行立案登记并对申请人进行了询问。A市城乡规划局于2018年2月5日作出《违法建设告知书》，告知申请人相关建筑违法，于2018年2月23日作出《限期拆除告知书》，告知申请人拟作出限期拆除违法建设的行政处罚决定，以及其享有的陈述、申辩及申请听证的权利。A市城乡规划局根据申请于2018年7月17日举行听证会，并在2018年8月24日作出《限期拆除决定书》，责令申请人在3天内自行拆除违法建设。

《城乡规划法》中的限期拆除决定法律性质为何，本案中A市城乡规划局按照行政处罚程序作出限期拆除决定是否合法。

关于《城乡规划法》中的限期拆除决定的法律性质一直以来都存在着争议，目前主要有行政强制说、行政命令说、行政处罚说。本案中，A市城乡规划局的做法显然是持行政处罚说。

限期拆除决定不是行政强制。

持行政强制说观点者主要是依据住建部部门规章《住房城乡建设行政复议办法》第九条第（二）款的规定，不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的。但该种说法存在明显的问题。

根据《行政强制法》第二条的规定，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。由于限期拆除决定不涉及到行政机关或人民法院强制相对人履行义务，因此，其显然不是行政强制执行。而行政强制措施是指行政机关依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。由于限期拆除决定不具有对违法建设的“暂时性控制”的特征，因此，其也不符合行政强制措施的法定概念。

行政命令是行政主体对行政相对人设定某种义务的行为。持行政命令说观点者认为，限期拆除决定系《行政处罚法》第二十三条规定的责令改正或限期改正在《城乡规划法》中的具体表现形式，其仅是要求相对人采取补救措施消除违法行为或状态，不具有惩戒性，没有减损行政相对人的利益，不符合行政处罚的特征，不属于法定的行政处罚种类。

笔者认为，《城乡规划法》第六十四条规定，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。因此限期拆除与责令改正或限期改正是并列关系，并非后者的表现形式。责令改正或限期改正是行政主体要求相对人停止违法行为或履行法定义务的意思表示，其对相对人设定的义务应仅限于上述范围。例如未取得建设工程规划许可证进行房屋建设的，其整改义务应为停止违法建设，并补办建设工程规划许可证，如行政主体要求相对人限期拆除的，显然超出了以上整改义务的范畴。

此外，目前行政命令缺少统一立法。鉴于基层执法人员素质参差不齐，在有明确条文规定的情况下，尚且状况百出，如将限期拆除决定视为行政命令，在缺乏法律明确规制、指引的情况下，既不利于指导、规范执法人员的实务操作，导致限期拆除决定在程序及实体上可能存在合法性问题，也不利于保障相对人的合法权益。

适用《城乡规划法》作出限期拆除决定的共有5834篇   （右）

（左） 限期拆除决定不属于行政处罚的共92篇

无讼检索

经在无讼网对已公开的裁判文书进行检索，裁判文书中涉及适用《城乡规划法》作出限期拆除决定的共有5834篇，其中法院认为限期拆除决定不属于行政处罚的裁判文书共92篇，亦即约98.42%的案例认定限期拆除决定属于行政处罚行为。行政处罚说在行政审判实务中俨然已成为主流观点。

持行政处罚说观点者认为，限期拆除决定会给相对人造成经济、生活等方面的利益减损，严重者甚至可能无家可归，因此，其具有行政处罚惩戒性的特征。此外，《土地管理法》第八十三条将责令限期拆除明确规定为行政处罚，虽然《城乡规划法》未对本法第六十四条中限期拆除的性质予以明确，但由于两者均涉及到违法建筑物、构筑物的拆除工作，因此，在法律解释时应充分考虑不同法律之间乃至整个法律体系的衔接、统一，将《城乡规划法》中规定的限期拆除理解为行政处罚较为妥当。

最高人民法院（2008）行终字第1号《行政判决书》 [《中华人民共和国最高人民法院公报》2009年第10期（总第156期）]中，最高人民法院认为《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的限期拆除系行政处罚。虽然《城市规划法》在2008年1月1日被《城乡规划法》取代，但其中的法律理解及适用的原理应是相通的。

笔者认为，目前的法律法规规章等对于行政处罚有着较为完善的规定，将限期拆除决定理解为行政处罚既有利于执法人员依法办事、规范执法程序，避免执法随意性、无章可依，也能够最大限度地保障相对人在程序及实体上的合法权益。因此，本案中A市城乡规划局按照行政处罚程序作出限期拆除决定并无不妥。