行政法观察｜工作失职还是隐瞒欺诈—兼议撤销行政许可的程序
近期，我们代理的一起环保行政许可案件中，环保机关以申请人隐瞒了被处罚的事实，系以欺骗手段取得许可为由，撤销了行政许可。在该案的代理过程中，我们认为，关于申请许可时隐瞒、欺诈的情节应当如何定义?撤销行政许可应当遵循什么样的程序?均是行政法上值得探讨的内容，现将本案与大家分享。
说说
案情
2018年3月1日，甲水泥生产企业为年产百万吨水泥项目申请《利用废渣生产矿粉、水泥粉磨站项目环境影响报告表》（下称“环境影响报告表”）审批许可，向A市环保局递交申请资料，A市环保局审批过程中经多次专家认证评议，于5月29日作出同意《环境影响报告表》的行政许可决定。6月6日，A市环保局突然作出《撤销行政许可决定书》，认为：申请人在申请《利用废渣生产矿粉、水泥粉磨站项目环境影响报告表》审批时，没有如实说明申请人存在的环境违法行为相关情况，以欺骗方式获得行政许可。
A市环保局认为甲水泥生产企业以欺骗方式获得行政许可的最主要依据是：该局在受理申请时，已要求甲水泥生产企业提供受行政处罚的材料，但该企业在提交的环境影响评价文件中，未如实体提供其年产百万吨水泥项目因行政违法被责令改正的资料。
2017年，B市环保局因“甲水泥生产企业年产百万吨水泥项目存在未批先建的行为”，对甲水泥生产企业作出《责令改正违法行为决定书》。
因B市环保局对“甲水泥生产企业年产百万吨水泥项目”无审批权，故由A市环保局进行审批。但B市环保局全程参与了A市环保局的审批流程，包含参加专题评审会议、对企业实地考察以及出具初审同意意见等。
甲水泥生产企业未提交《责令改正违法行为决定书》是否存在隐瞒、欺骗行为？
B市环保局作出的《责令改正违法行为决定书》是否属于行政处罚？
A市环保局在未告知甲水泥生产企业违法事实及陈述申辩权的情形下，迳行作出《撤销行政许可决定书》，是否属于程序违法？
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申请人是否存在欺诈、隐瞒的行为，
应以行政机关在受理行政许可申请时公开公布的要求来判断
对于责令改正违法行为是否属于行政处罚，国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（ 国法秘研函[2012]665号）中已作了明确解释：“不应当理解为行政处罚”。对此，本文不再赘述。我们更感兴趣的是，应当如何理解以欺诈、隐瞒手段取得行政许可。
他们在受理申请时，已通过口头要求的方式，通知甲水泥生产企业应当提交相关材料，但甲水泥生产企业有意拒不提交，故应当认定为隐瞒、欺诈的行为。甲水泥生产企业则认为，其已依A市网上办事大厅关于“建设项目环境影响报告表审批”申请所需的20项材料如实提交，不存在隐瞒、欺诈的情形。
对于是否存在隐瞒或者欺诈，应当以行政机关依法对行政相对人作出的要求为准。《中华人民共和国行政许可法》（下称“行政许可法”）第五条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公平、公开、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据”。本案中，A市环保局如认为行政相对人是否有过行政违法行为或者受过行政处罚属于行政许可应当审查的内容，则其应当通过公开的方式，向行政相对人提出要求。但A市环保局在其网上办事大厅所列举了行政相对人应当提交的20项材料，其中并无要求行政相对人应当提交行政违法或者行政处罚履行的资料。因此，甲水泥生产企业在依A市环保局所公开的20项要求提供材料的情形下，不应当认定为欺诈或者隐瞒。
换而言之，A市环保局如确实认为相关资料应当作为审核行政许可的必要条件，应当以《行政许可法》第六十九条为由，以纠错的方式，依职权撤销行政许可，同时对行政相对人造成的损害进行赔偿。而不应将责任推诿给行政相对人。
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实施行政许可的行为包括撤销行政许可行为，
应当给予行政相对人陈述、申辩权
《行政许可法》并未规定撤销行政许可应当告知行政相对人陈述、申辩的权利，因此，只需在撤销决定中告知当事人享有的救济权，即符合法定程序。
对于《行政许可法》没有规定撤销行政许可应当告知行政相对人陈述、申辩权的观点，我们存在异议。《行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权……”。虽然《行政许可法》章节表述为实施机关、实施程序、许可费用、监督检查、法律责任等。但其第五章费用部分规定为：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用”；第六章监督检查部分还规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为”。从上述法律的表述分析，行政许可的费用、监督检查均是行政许可实施过程中的行为。因此，我们认为，实施行政许可，并非仅指作出许可的行为，而是包括了许可的审查、准许、变更、延续、监督检查、撤销的全部过程。而A市环保局在事先未告知的情况下，即作出撤销行政许可的决定，严重侵犯了甲水泥生产企业依据前述法律规定享有的陈述权、申辩权。
此外，对于非行政处罚的陈述、申辩权的重要性，最高人民法院在（2015）行监字第103号《行政裁定书》中指出：“在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关，为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人和其他组织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求。所谓正当程序，即在作出相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，对相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等”。因此，我们认为，抛开《行政许可法》的规定不谈，行政机关在对行政相对人作出影响权重要权利义务的行为时，都应当充分给予行政相对人必要的陈述、申辩权，这不但是对行政机关执法程序的要求，也是保障行政行为合法、公正的必要条件。只有让行政相对人对事实和问题等进行解释、说明、澄清和辩解，才能让行政相对人和行政执法人员及时进行沟通、交换意见，更有利于行政执法人员作出正确的判断。
最终，复议机关认可了我们提出的代理意见，认为A市环保局不能证明甲水泥生产企业有隐瞒、欺诈的情形，且认为撤销行政许可应当给予甲生产企业陈述、申辩权，决定撤销该《撤销行政许可决定书》。