行政法观察 ｜ 企业房屋征收的困境与思考
国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，征收取代拆迁，成为政府的一个重要职责。在征收工作中，该法规及依照法规授权制定的各地市征收文件对住宅的征收补偿，起到了重要作用。但在对非住宅如企业的征收工作中，由于立法的重点不在于非住宅方向，导致实践中企业的征收补偿成为难点。如我们经历的一些企业征收工作，甚至数年未决，给政府和企业在财产上均带来了极大的伤害或损失，不但影响了征收工作的进行，也在一定程序上影响了政府的形象。因此，本文以探讨的方式，对企业的征收补偿遇到的常见困境提出我们的观点。
实践中，我们遇到相关政府机关对企业的土地或者房屋实施征收时，往往会遇到一个问题，对企业实施征收补偿行为时，均立足于企业的房屋或者土地的征收行为。而对于企业除土地房屋外的其他资产应当如何征收补偿，相关法律、法规、规章甚至规范性文件均未作出明确规定，客观上，企业的种类不同，有工业企业，有矿山企业，还有农业企业、港口企业，相关文件不可能作出非常明确、具体的规定。在此情形下，不少房屋征收机关的工作人员认为，基于“法无授权不可为”的原则，在没有规定的情形下，不应补偿。甚至有的工作人员认为，一旦作出了上位法没有规定的补偿，就有滥用职责之嫌，要承担不必要的行政责任甚至刑事责任。
对于征收补偿，依照法律、法规的规定，应当由征收机关与被征收人达成征收补偿协议。因此我们认为，回答补偿范围的问题，应当先明确征收补偿协议的法律性质。征收补偿协议作为行政协议，实践与理论上均认为行政协议是指行政机关为达到维护和增进公共利益，实现行政管理目标，与相对人经协商一致达成的协议。因此，征收补偿协议作为行政协议的一个种类，虽然具有一定的单方性，但这种单方性是指征收行为的单方性，而如何补偿或者补偿金额，则又体现了协议的协商性质，可以双方协商进行，如补偿的方式、金额的确定。
我们认为，征收补偿范围并非完全需要依照上位法的明确规定方可实施，在征收的协商过程中，行政机关的工作人员应当灵活运用相关法律依据，在合法的情形下达成行政补偿协议。
从目前的《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及各地市的地方法规、规章来看，对企业的征收补偿一般包括房屋、土地使用权（集体土地上的企业则为土地所有权）、停产停业损失（部分地方甚至未规定）、搬迁补助费用。
而依照相关法律规定，企业的资产不但包括有形资产，还包括无形资产，有形资产不但包括土地使用权或者房屋所有权，还包括大量的设备、存货。在政府机关对企业的土地或者房屋实施征收的情形下，某些企业实际会因征收行为而归于消亡，而如不能对企业的资产全面实施补偿，有违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条关于“应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿”的条款所确定的“公平补偿”原则之嫌。
我们认为，对于企业全部土地或者房屋补征收补偿的，应当本着“公平补偿”的原则，对企业资产因征收行为造成的损失均应予以补偿，而不应囿于企业的“房屋”、“土地”的定义和范围进行补偿。特别是企业的无形资产，如特种许可、商标、荣誉等，应当列入到征收补偿范围，否则企业在非产权调换的征收方式下，相关的征收补偿金额不能完全反映企业的真实价值。
如我们遇到的一个加油站企业，其主要资产并非房屋、土地使用权，也非加油设备，而是成品油零售等行政许可，如不对这种许可进行补偿，而仅对其他有形资产进行补偿，双方显然不能达成一致的补偿协议。
我们建议，在评估协会已有无形资产评估准则的情形下，可以以评估的方式，公允的确定企业无形资产的价值，再由双方就补偿的金额进行协商。
虽然许多地方规定，对企业的非住宅性房屋经营损失应当进行补偿，但各地做法不一。
《通化市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定停产停业损失补偿以 “上年度应纳税后所得”进行计算，不能提供纳税凭证或者纳税凭证不能反映企业收入的，则按房屋建筑面积的租金计算。
《福建省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》则规定，按税务机关出具的税后利润额或者企业年度审计报告确定的利润，给予6个月份的停产停业补偿。
《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》甚至仅规定应当支付停产停业损失，但未明确停产停业计算标准。
我们认为，对于企业的经营损失，从公平补偿角度，应当给予企业充分的选择权，不应仅限于某一种计算方法，只要能公平反映企业真实利润的方式，均可由征收双方选择适用。特别是在中小民营企业普遍存在人格混同、管理混乱的情形下，如采用审计或者纳税申报的数据，很难客观反应企业的真实收入情况，应当允许选择评估的方式，以市场法或者收益法来确定企业的停产停业损失，以保护此类企业不因征收行为导致资产严重缩水。
从目前各地市规定来看，基本沿用一个原则，对于不可能移用或者移用后丧失动能的大型机器设备，列入征收范围，而对于其他的机器设备及存货，均只予以搬迁补助而非补偿。
应当说，这种补偿规定，其立足点为企业土地房屋被征收后，实施了产权调换方式的补偿方式。但实践中，大多数的企业土地房屋被征收时，政府机关给出的补偿方式为货币补偿，因此，企业家在征收时，还面临着大量的机器设备和存货需自行处理的困境。而搬迁补助往往不能弥补企业自行处理带来的损失。
我们建议，应当以协商的方式，或者以评估的方式，充分尊重市场的公允价值，对企业处理机器设备和存货的损失进行补偿。如我们在代理某企业诉宁德市人民政府征收补偿一案中，政府机关在考虑到企业真实损失后，对企业处理产品的市场差价进行了补偿，就起到了很好的社会效果。
我们还注意到，无论在计算停产停业损失，还是搬迁补助时，相关规定多是以企业的房屋建筑面积计算。其法理依据应当还是来源自《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于房屋征收的规定（集体土地上的企业征收也往往参照该法规进行）。而实践中，各类型企业的经营状态各异，特别是一些农业、林业的企业，在遇到征收时，往往因房屋面积实际只占用地面积的一小部分，难以获得公平的补偿。
我们认为，应当从企业真实情况出发，实事求是，以公平补偿为原则，在充分协商的基础上，对确实需要搬迁补助的非房屋部分，予以应当的补助。
企业征收中，遇到的实际困惑还远多于前述几个方面。我们认为，房屋征收机关在对非产权调换方式征收企业房屋时，应当充分尊重企业的财产权并灵活运用协商谈判的方式，达成公平的补偿协议或者做出单方的补偿决定，而各级立法机关也应当及时对企业征收作出更具体的规定，这样才能充分保障征收工作的顺利进行。