股东代表诉讼在行政诉讼领域中的适用性

大股东控制公司与行政机关违法签订行政协议，严重损害公司利益，小股东该坐以待毙，还是奋起反击？笔者近期接触的几个案件都碰到同样一个问题，董事会完全被大股东掌控的情况下，小股东能否以股东代表诉讼的方式提起行政诉讼？

但股东代表诉讼能否在行政诉讼中适用，长期以来都存在争议。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”，即适格主体的原告必须是被诉行政行为相对人以及与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。

一般认为，此处“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能作扩大解释，不能理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，且一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，不包括私法上的利害关系。因而只有公法领域权利和利益受到行政行为影响且存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，形成了行政法上权利义务关系，由此具有原告主体资格（原告适格），有资格提起行政诉讼。

有鉴于此，实践中许多法院认为，股东没有权利以自己名义提起行政诉讼，即行政诉讼排除股东代表诉讼。就如在北京市第一中级人民法院（2018）京01行终550号邹远辉诉北京市工商行政管理局石景山分局对荣信嘉时公司做出核准注销登记一案中，法院认为根据行政诉讼法解释第十六条第三款规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”本案中，荣信嘉时公司是由荣信电力公司和自然人共同投资成立的其他有限责任公司，邹远辉作为荣信嘉时公司的股东，针对石景山工商分局依据申请作出的核准公司注销登记行为提起行政诉讼，不符合上述司法解释的规定。邹远辉与被诉注销登记行为不具有行政法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。

但若局限于此，在公司治理结构中居于弱势的小股东只能依据《公司法》第七十四条的异议股东回购请求权、第二十条的股东损害赔偿权等极力自保，却再无从仗义出手维护公司利益了。在此种困局之中，《公司法》第一百五十一条规定的股东代表诉讼，能否应用于行政诉讼中？笔者试从《行政诉讼法》和《公司法》两个维度来分析上述问题。

（一）《行政诉讼法》对原告资格要求，其根本落脚点在于“利害关系”

《行政诉讼法》第二十五条之规定，其在原告资格与行政诉讼行为之间确立的关键连接点，乃是“利害关系”四字。因此，行政诉讼原告主体资格的取得，应从本质上考虑诉讼结果与其是否具有直接利害关系。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(四)》第二十五条规定：“股东依据公司法第一百五十一条第二款、第三款规定直接提起诉讼的案件，胜诉利益归属于公司。” 第二十六条规定：“股东依据公司法第一百五十一条第二款、第三款规定直接提起诉讼的案件，其诉讼请求部分或者全部得到人民法院支持的，公司应当承担股东因参加诉讼支付的合理费用。”从该司法解释规定可以看出，股东代表诉讼虽然以股东个人名义提起，但胜诉利益归于公司，合理费用由公司承担。可见，虽然此时股东代表公司以个人名义提起行政诉讼，但与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系的主体仍然是公司。

有鉴于此，笔者认为，以《行政诉讼法》第二十五条规定为由，排除股东代表诉讼在行政诉讼领域的适用，在理解上过于机械。股东代表诉讼解决的仅仅只是公司参加诉讼时的代表问题，即在法定代表人、董事、监事均不维护公司利益之时，股东依照法律规定暂时代表公司参加诉讼，这一行为与行政诉讼的原告主体资格规定并不矛盾。

（二）股东代表诉讼适用于行政诉讼领域，并不会损害公司利益或产生法律上的悖论

在股东穷尽内部救济途径后，公司仍然怠于维护其合法权益时，股东代表公司以自己的名义提起诉讼。最终胜诉的利益归于公司更能够说明，归根结底仍然是股东代表公司维护公司的合法权益。

更何况，如果就《公司法》第一百五十一条所规定的股东代表诉讼再行展开，我们应当关注到股东代表诉讼并不赖于公司本身的意思表示，对于公司而言，股东代表诉讼的结果属于纯获益行为。因为《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(四)》第二十五、二十六条明确规定，股东代表诉讼的胜诉利益归于公司，公司也仅负担因胜诉产生的合理诉讼费用。意即，股东代表诉讼中的股东，是在以自身资产承担诉讼风险，一旦败诉，其诉讼成本无从转嫁给公司。公司在股东代表诉讼中承担的风险是极为有限的。

在绍兴市中级人民法院审理的宣淑英诉诸暨市国土资源局、第三人诸暨市英豪置业有限公司行政协议一案中，法院认为《公司法》第一百五十一条第三款规定的“诉讼”并未仅指“民事诉讼”。且案涉《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议，并非民事诉讼的受案范围，通过民事诉讼途径解决有难以克服的法律障碍，故对此处的诉讼不宜限缩解释为“民事诉讼”。相应地，行政机关的行政行为损害公司利益，造成损失的，亦应认定为第三款所规定的“他人”。本案中，第三人系有限责任公司，上诉人作为其股东书面请求第三人的监事提起诉讼，现监事自收到请求之日起三十日内未提起诉讼，故上诉人有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起本案行政诉讼。

行政诉讼的宗旨和目的是为了监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。而诉权与诉讼权利紧密相连，是诉讼权利的根基。巴里·尼古拉斯曾在他的《罗马法概论》中提到：“法律是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣”。因此，在理解股东是否有诉权的问题上，不应机械的理解法条，而应回归立法本意，鼓励公司股东，为了直接维护公司利益，间接维护自身利益，在穷尽公司内部救济途径后，不再坐以待毙，而应拿起股东代表诉讼这一武器奋起反击，维护自身及公司的合法权益。