行政调查零口供下的司法审查标准
近期，我们代理国家外汇管理局天津市分局就某融资租赁有限公司不服外汇行政处罚及国家外汇管理局行政复议一案，在北京市第一中级人民法院终审结案。该案的一个明显特点是行政机关在调查阶段，行政相对人拒不配合，既不提供相关资料，也不回复行政机关的调查。在行政调查阶段零口供的情况下，我们指导行政机关综合运用证据规则，在行政调查阶段采用举证责任适当转移的原则，完成了行政调查，作出行政处罚。本案历经行政复议及一、二审，复议机关及一二审法院均支持我们运用举证责任适当转移原则作出的处罚决定。
一
基本案情
原告某融资租赁公司系外商投资企业，注册资金10000万美金，2014年6月到资3000万美金。到资次日，该公司即与与珠海某公司签订《医疗设备购货合同》，约定购买19546万元人民币的医疗设备。2014年6月24日，该公司以支付货款名义向深圳农行申请3000万美元的资本金结汇，并将结汇所得18677.4万元全部汇给珠海公司。
经进一步调查，外汇局查实融资租赁公司申请结汇时所提交的25份发票系虚假发票。且结汇资金在进入珠海公司账户后，迅速分解，通过深圳、福建两家公司以及个人账户，最终汇入与合同履行无关的个人账户中。其中珠海公司注册地无人办公，深圳公司被列入“经营异常名录”，福建公司表示其与深圳公司仅存在民间借贷关系。
由于该公司注册地点在天津东疆保税港区，系虚拟注册地址，无工作人员在天津办公。在制作前期笔录后，该公司发现可能面临行政处罚，就采取了回避和拒不配合调查的态度，拒不签署笔录和事实确认书。因为该公司采取不配合的态度，也不向外汇局提供合同交易方的联系方式及具体的交易细节，且经调查，发现交易方实际经营地址人去楼空，并被列入失信名录，无法进一步取证证实上述交易系虚假交易。在这种情况下，能否认定行政相对人某融资租赁公司存在非法结汇的事实？从行政诉讼法被告承担举证责任的理论来分析，本案似乎进入死局。
二
本案面临的情况是能否在相对人零口供的情况下认定存在非法结汇的事实。
外汇违法行为不同于一般违法行为，存在隐蔽性强、手段多变、交易行为跨境内外、调查取证难等特殊性。如果适用一般行政案件的举证规则，要求外汇机关对全部违法事实承担举证责任的规则，并不适应外汇执法的现状。
分析《行政诉讼法》及司法解释的规定可以发现，法律并未一味要求行政机关承担全部的举证责任，而是在行政调查阶段将部分事实的证明责任适当的分配给了行政相对人。《行政处罚法》第三十七条规定，当事人或者有关人员应当协助调查或者检查，不得阻挠。同时《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。这也就是说，在行政调查阶段，行政相对人有配合行政机关调查的义务。
并且，最高法院曾经发布了《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》，明确指出：
1、考虑到证券违法行为的特殊性，由监管机构承担主要违法事实的证明责任，通过推定的方式适当向原告、第三人转移部分特定事实的证明责任；
2、监管机构在听证程序中书面明确告知行政相对人享有提供排除其涉嫌违法行为证据的权利，行政相对人能够提供但无正当理由拒不提供，后又在诉讼中提供的，人民法院一般不予采纳；
3、行政处罚相对人在行政程序中未提供但有正当理由，在诉讼中依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供的证据，人民法院应当采纳。
我们认为，上述司法解释虽然针对的是证券行政处罚案件，但其理论基础不仅仅限于上述一类案件，外汇行政处罚案件中也存在着上述座谈会纪要所注意到的特殊性。从行政法原理上，我们认为在外汇行政处罚案件的调查阶段也可以采用上述方式，有效解决在相对人零口供的情况下如何认定存在非法结汇事实的问题。
三
在行政调查阶段实施举证责任适当转移原则应把握的要点。
上述做法虽然有法理上的依据，但是在实践中不能将举证责任将原告过度转移，行政诉讼中被告举证的总体原则并没有改变。
我们在指导外汇机关在调查举证时遵循全面取证原则，承担了主要违法事实方面的证明责任，包括：
1、在单证真实性方面，通过向珠海国税局核实，证明结汇时使用的25份发票属于虚假发票。
2、在资金去向方面，通过向各地外汇机关核查，证明结汇资金流向私人帐户，并未用于支付货款。
3、在合同履行方面，通过现场检查，证明珠海公司及其他收款人均无履行合同的能力。
4、在融资租赁公司主观故意方面，通过调查询问，证明融资租赁公司拒绝向外汇机关提供发票原件，且从未采取有效措施保证资金安全，放任巨额资金长期滞留他人账户。
在上述全面调查的基础上，我们遵循了行政机关应在行政调查阶段以及听证程序中书面明确告知行政相对人享有提供排除其涉嫌违法行为证据的权利。我们协助外汇局制作了《调查通知书》，提出了九个方面问题，要求某融资租赁公司说明其与珠海公司之间的交易细节、与融资租赁的承租人之间交易细节、是否调查交易方履行合同能力、是否明确医疗设备产地和型号、是否采取有效措施保证资金安全等等问题。这些问题的提出不仅仅是给行政相对人陈述申辩的机会，也保障行政相对人拥有提供排除其涉嫌违法行政证据的权利。
通过上述方式，我们将交易真实性的部分证明责任合理转移给行政相对人融资租赁公司。行政相对人在调查阶段虽无法回答上述问题，但我们将上述笔录作为重要证据。在听证阶段，我们安排行政调查人员再次就上述问题作出重点陈述，并安排听证主持人就交易细节和合同履行问题进行再次询问，并将行政相对人的陈述记录在案。在整个处罚程序中，我们留存大量某融资租赁公司无法说明合同真实履行的客观证据。
在上述举证的基础上，通过正反两方面的证据，形成了完整的证据链，并通过证据之间环环相扣和相互印证，认定融资租赁公司以合同之名，行非法结汇之实。
四
一二审行政判决全面支持行政机关在零口供下的取证原则和方式，对相关行政执法领域产生积极的影响。
本案经过行政复议、一审、二审，复议机关、北京市海淀区人民法院、北京一中院均支持了外汇局处罚决定。值得注意的是北京一中院在二审生效判决中对外汇局提出的取证规则予以了充分的肯定：
法院认为，虽然存在违法行为原则上应当由处罚机关予以证明，但主观要件往往只能通过客观事实予以反映，因此如果能够证明存在违法的客观行为，又没有相反证据能够排除当事人的主观过错，即应当推定当事人存在主观过错。原告除了在听证程序中提供了一份《购货合同终止协议》外，没有提供其他证据证明其为保障交易安全采取过任何实质性措施，法院认为上述情节有悖于一般商业交易活动的常理，足可佐证原告存在主观故意。
原告在法院诉讼中对个别事实提出了异议。但法院认为，个别事实是作为整个证据链中的一个环节，用以佐证交易虚假，不能作为一个孤立的事实予以分析。而应当结合全案事实，综合客观的予以评价。基于上述理由，法院对原告的主张不予支持。
我们注意到，近期北京市高级人民法院在对苏嘉鸿诉中国证监会内幕交易行政处罚一案中，作出了撤销中国证监会作了的对原告苏嘉鸿1.3亿元行政处罚案。该案终审法院认定中国证监会存在违法行为的重要理由之一：是否遵循全面、客观、公正原则调查收集有关内幕知情人的证据。法院认为中国证监会在作出行政处罚时，未穷尽调查手段排除客观上无法调查的情况。因此，证监会对苏嘉鸿证券交易活动构成内幕交易的推定不成立。在本案中，外汇局面临的与证监会相类似的问题，即应当穷尽调查手段对行政相对人实施调查。外汇局在本案中，不仅调取了结汇银行留存的相关凭证，还专程到广东、福建等地调查资金流向、发票真伪、交易对手基本情况等。在这个问题上，外汇局做到了证监会没有做到的义务。
北京高院认为：不论是行政处罚程序，还是法院审理程序，均应做到合法公正。让每个当事人在每一个案件中都感受到公平正义绝非空洞的口号，很大程度上依赖于行政机关和法院在个案中通过当事人和公众看的见、容易接受的法律程序来保障和实现。证监会虽然在行政程序中通过事先告知、举行听证会等形式保障了当事人的陈述申辩权，但行政处罚程序存在着未履行全面、客观、公正调查收集证据的问题，属程序违法。在本案中，我们均事先注意到了这些问题，多次通过各方式注意保障行政相对人的申辩权。在多份笔录及听证中均如实记载要求行政相对人主动行使申辩权和举证证明交易合法。这也是本案一二审法院均认可行政处罚程序合法的原因。
一、二审法院的判决认可了外汇局在行政处罚过程中将部分特定事实的证明责任转移给行政相对人融资租赁公司的做法。本案实践并完善了行政诉讼被告举证分配制度，是对外汇等行政案件举证责任分配机制的创新和突破，对行政执法将提供积极的示范作用，也将大大提高行政机关的执法水平和对证据的综合分析判断能力。