关于集体土地征收中的突出问题探讨
栏目:行业研究 发布时间:2018-10-18 作者: 李喆
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编者按

集体所有权可追溯到近代资本主义社会的合作社形态,苏联通过立法确认了集体农庄,以色列的基布兹至今在运行,但前者因苏联的解体消逝与历史中,后者在权属上依旧属于以色列国家所有。因此,土地归属集体可谓真正意义上的“中国制造”。在依法治国的大背景下,带有中国特色的集体土地征收与补偿方面的法律法规并不完善,集体土地征收工作在困境中前行。


集体土地征收与补偿的法律依据有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规,其他具体规定散见于各地地方性法规、政府规章及政府文件中,缺乏一部专门规范集体土地的征收与补偿的法律文件,这使得各地对于集体土地征收与补偿的处理都不尽相同,甚至导致了一些恶性强制拆迁的案件发生。政府在法律法规不健全的情况下着手集体土地征收工作也会产生这样那样的困惑,比如公共利益被滥用问题、集体土地征收的补偿范围问题、集体土地征收的诉讼问题等。本文将对上述相关问题作探讨。

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        集体土地征收中公共利益存在滥用的问题

各国和地区大都规定了征收的公共利益目的属性,大致存有三种立法模式,即概括式、列举式和混合模式,通过法院等机关对公共利益性进行审查,保障强拆的公用性质,而我国对公共利益的认识还属起步阶段,缺乏相关的公共利益审查机制。

我国《宪法》、《物权法》等都规定了对房屋的征收与拆迁都必须具有公共利益属性。但公共利益本为主观之概念,具有不确定性,加之我国立法与实际操作中并无对公共利益的明确规范,致使公共利益被大肆滥用。直到2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,列举了公共利益的六款内容。我国台湾地区于2000年出台《土地征收条例》对公共利益作了规定,该法第3条列举了十款相关公益事项。

对比《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和台湾地区《土地征收条例》第三条,二者差别不大,实际上《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益的列举更加细致,符合我国现阶段的基本国情,但是缺乏了相关的公共利益审查、评定机制,公共利益界定能否纳入《行政诉讼法》第十二条的调整范围还有待商榷,这也导致了公共利益的扩大化甚至是滥用。


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        集体土地征收的补偿范围问题

对于征收土地的补偿问题,《土地管理法》第四十七条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《土地管理法》规定了征收耕地的四项补偿费用,但是仅对耕地的土地补偿费及安置补助费的补偿标准作出了明确规定,将地上附着物和青苗的补偿标准下放给地方,且《土地管理法》为2004年修订,其补偿标准已具有相当的滞后性,不符合当下的经济现状。

2007年颁布的《物权法》四十二条规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。” 《物权法》在《土地管理法》对征收土地的补偿范围基础上做了扩大,即增加了被征地农民的社会保障费用,但遗憾的是未对补偿标准作进一步细化的规定。

就目前来说,对于集体土地上房屋的拆迁除了《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及各地制定的行政规章和其他规范性文件外,还可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《补偿条例》)。关于参照的来源,中纪办(2011)8号中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二部分关于“在土地管理法等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《补偿条例》的精神执行。最高人民法院在《曾桂香、卢秋红再审审查与审判监督行政裁定书》(2017最高法行申6215号)指出,除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形,一般不得按照《补偿条例》进行安置补偿。中纪办(2011)8号文件的意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神,充分保障被征收土地农民的合法权益。不能将其理解为集体土地征收过程中,应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。《补偿条例》增加了搬迁、临时安置的补偿和停产停业损失的补偿。但是城市的国有土地与农村的集体土地在所有权主体、性质和执法机关等方面均有很大不同,《补偿条例》在诸多情况下不具有直接的参照性。

综上,我们可以总结下集体土地征收的补偿范围,主要包括:土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、被征地农民的社会保障费用,如果集体土地的地上附着物包括了房屋,还可根据实际情况,参照《补偿条例》就搬迁、临时安置的补偿和停产停业损失问题进行补偿。实践中,政府更多的是通过与行政相对人约定共同委托的方式,委托独立第三方评估机构对上述补偿范围进行评估。

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       集体土地征收中的程序问题


由于集体土地征收涉及面广,关系到相对人的切身利益,导致相对人通过提起行政诉讼的方式维护自身权益,该类案件中程序是否合法成为普遍的焦点。


(1)告知程序中通知书的可诉性


一般认为,行政告知本身就是一种法律行为,是行政程序的一个环节,具有法律意义,将产生相应的法律后果。对于集体土地征收程序中各个阶段所产生的通知,如《土地征收通知书》、《地上附着物认定通知书》等,应先审查通知是否有相应的依据及通知内容是否符合该依据的具体规定,再根据其是否对被征收主体的相关权益产生影响来认定其是否能够成为行政案件裁判对象。

最高人民法院在燕金飞、林定泽再审审查与审判监督行政裁定书(2016最高法行申4240号)中认为区政府作出《征收土地方案通告》具备相应依据并符合相应依据的具体规定,其行为的实质是公示行为,主要是将征地事宜予以通知,被诉的《征收土地方案通告》并未给申请人创设新的权利义务。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”故驳回了申请人的再审申请。福州市马尾区人民法院亦支持上述观点,在林家殿、倪志明、刘必增与福州市马尾区住房和城乡建设局房屋征收方案告知书案中(案号:2014马行初字第6号),原审法院认为《集体土地上的房屋征收补偿方案告知书》没有创设新的权利义务,对告知对象并不会产生实际的影响,只是一种单纯的告知行为,驳回了起诉。

在杨景敏与济南市市中区人民政府资源行政管理一案中,原审法院(2017鲁01行初341号)以《责令交出土地通知书》的“通知并未设立、变更、消灭原告的权利和义务,对原告的合法权益明显不产生实际影响”为由,认定“对通知书提起的行政诉讼应予驳回”。然而二审法院(2017鲁行终50号)则以该行为具有强制性的行政行为的属性,并对被征收人的权利义务产生实际影响为由,撤销了原判决。因此,集体土地征收程序中各个阶段所产生的通知是否能够成为行政案件裁判对象,要看其是否对被征收主体的相关权益产生影响,即是否给行政相对人创设新的权利义务、是否具有实际影响相对人权利义务、是否具有强制性等方面并结合案情实际情况综合判断。



(2)听证权利的集体放弃认定问题


听证权的制度化是国家权力公正行使的程序保障,是实现公民政治参与的有效途径,是政治国家与市民社会良性互动的重要法律机制。在司法实践中,有法院以村民代表大会讨论决定放弃听证为由,认定村民集体放弃听证的事实。在苏进兴、苏镜光等与龙门县人民政府、龙门县国土资源局等强制迁坟及迁坟补偿案中(该案分别经广东省惠州市中级人民法院、广东省高级人民法院和最高人民法院的审理),一审法院(2015惠中法行初字第52号)以村委会“现经村民代表大会讨论一致同意,决定放弃听证”为由,认定村民集体放弃听证的事实。在该案中,需要注意的是在作为证据的《放弃听证签名表》上,“总户数86户,签75户”的记载。二审法院(2016粤行终613号)与最高院(2016最高法行申5132号)亦认为以该证据来认定村民集体放弃听证的事实,并无不当。

作为公民保障自身权利中最为重要的一项程序性权利,听证权究竟能否仅仅以少数服从多数的规则,而被村委会或者其他的组织所替代?对这个问题,仅以该案的一审、二审判决书及再审裁定书的认定来看,法院的回答似乎是肯定的。

在郴州市国土资源局苏仙分局、郴州市苏仙区五里牌镇人民政府与被上诉人张文国因土地行政征收案中(2016湘10行终217号),法院没有以村民代表大会决定放弃听证这一事实认定被征收土地的权利人张文国失去了听证权利。同时,张文国所在村委会所作出的放弃听证的决定,也并没有影响法院以“苏仙国土分局未将征收补偿方案告知张文国,没有征求张文国意见,没有对张文国果园的果树及设施等现状进行调查,并由权利人确认”为由,认定苏县国土分局、五里牌镇政府的行政行为,存在程序违法。由此可见,对于听证权利的集体放弃认定问题,目前我国的司法界并没有达成统一的认知。