解读《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》

解读《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》
          来源：拓维律师事务所行政法律项目部    发布时间：2012-5-10

前言：

    自《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《条例》）颁布实施之日起，国有土地上房屋征收与补偿决定的强制执行必须经过法院审查，法院裁定准予执行的，方可实施。2012年4月10日，最高人民法院出台了相应的司法解释《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（下称《规定》）。该《规定》对申请法院强制执行国有土地上房屋征收决定执行案件在实践中遇到的问题做了进一步明确。

    一、房屋征收中强制执行权分属法院与政府

    关于国有土地上房屋征收补偿决定的强制执行权问题，《条例》规定“由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”，而《规定》第九条的“一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施”规定似乎做出了与《条例》完全不同的规定。那么《条例》与《规定》的表述是否存在矛盾？

    我们注意到，《规定》第九条所表述的市、县政府的职权系“组织实施”已经由法院作出执行裁定的具体行政行为，换句话说，该司法解释对强制执行的审查权和实施权作出了区分。

    《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该法律条款规定，违法的建筑物、构筑物、设施等由政府实施拆除。由此可见，法律实际上并不否认行政机关可以行使行政强制实施权。

    因此，我们可以得出一个结论，《规定》第九条事实上明确了以“裁执分离”为主的行政强制执行制度。即在国有土地上房屋征收补偿决定的强制执行案中，法院行使审查权，作出房屋征收补偿决定的市、县政府行使实施权，必要时，法院也可自己实施执行裁定。

    二、房屋征收补偿决定执行案件由房屋所在地基层法院管辖

    根据行政法及相关司法解释的规定，在行政诉讼案件中，县级以上人民政府为被告的一审诉讼案件一般由中级人民法院管辖，但对于不动产非诉行政执行案件，法律规定由不动产所在地基层人民法院管辖。

    从客观上说，将房屋征收补偿决定的审查权置于中院，更有利于实现公正。但是，不可否认，基层法院在全面了解征收补偿背景信息、与被拆迁人便捷沟通交流等方面存在天然的优势，因此将管辖权归属中院，似乎也不利于有效地化解。

    《规定》明确了，申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，各省高级法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。这与不动产非诉行政执行案件的规定相一致，但稍有不同的是，《规定》还考虑到个案可能存在不适宜基层法院管辖的情形，因此赋予了各省高级法院在管辖问题的决定权。

    三、以“书面审查”为原则，但不排除“开庭审查”

    申请强制执行房屋征收补偿决定的审查义务，与行政诉讼的审查义务不同，系以书面审查为原则。

    由于被申请执行的具体行政行为已过起诉期限，被拆迁人已经丧失了对此具体行政行为的诉权，因此法院一般仅需通过被申请人提交的材料进行书面审查，判断被申请的房屋征收补偿决定的合法性。

    然而，法院审查义务并非仅仅局限于书面审查。如果法院在书面审查过程中，发现被申请执行的行政决定可能存在明显缺乏事实依据、明显缺乏法律依据、明显违法并损害被执行人合法权益的情形的，或者被申请人或利害关系人提出执行异议的，法院就不能仅仅进行书面审查，而应转入开庭审查。此时，法院甚至可以行使《规定》第五条规定的主动调查取证权、组织听证权。在充分查明案件事实、听取当事人双方的意思的基础上，法院对被申请执行的行政决定的合法性作出裁定。

    四、被拆迁人的合法权益的保障

    在行政机关申请法院强制执行之前，若被拆迁人对房屋征收补偿决定有异议，可在知道作出具体行政行为之日起六十日内提起复议申请，不服复议决定的，在收到复议决定之日起十五日内提起行政诉讼；或者也可在知道作出具体行政行为之日起三个月内直接提起行政诉讼。

    当事人既不起诉又不履行征收补偿决定，作出房屋征收决定的有关政府在被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内，向房屋所在地基层法院申请强制执行。法院依照《规定》对征收补偿决定的合法性、正当性进行审查并作出准予或者不准予执行的裁定。

    在强制执行实施过程中，如果相关政府存在违法或者不当情形的，被执行人及利害关系人可以在强制执行程序终结前提起执行异议之诉，或者依法提出行政赔偿诉讼，维护自身合法权益。

    五、新旧法的衔接问题

    《规定》第十条规定，《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的，参照本规定第九条精神办理。

    上述条文的表述说明，行政机关根据《条例》实施前规定作出的房屋拆迁裁决，应当申请法院强制执行。在法院作出准予执行的裁定之后，参照《规定》第九条精神，由市县级政府行使实施权。《条例》第三十五条的“政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定，也侧面说明了，已经取得房屋拆迁许可证的项目，强制执行的实施权在相关政府。

    《规定》的一大特点在于其明确了以“裁执分离”为主的行政强制执行制度。当然，要实现“公正”和“效率”的双赢，关键在于完善法院对行政机关执行申请的审查程序，使法院审查既能有效制止违法的房屋征收补偿决定进入执行程序，又能够尊重行政裁量，最大限度地发挥行政机关自由裁量权方面的优势，促进房屋征收与补偿领域进入良性发展的轨道。