论我国行政法院建构的必要性及可行性

内容提要：
行政法院制度起源于法国，随后在德国、意大利等其他大陆法系国家得到了广泛推广，为推进这些国家的行政法治建设发挥了重要作用。而我国现行行政审判体制所显现出了多种弊端，其中，在现行体制下，行政诉讼始终摆脱不了行政权的干预，司法权不独立在行政审判上的表现尤为明显。鉴于我国现行行政审判体制存在的一系列深层次问题以及依法治国的需要，建立具有中国特色的行政法院制度既是必要的，又是可行的。在该制度的构建中必须遵循司法独立、司法统一、审判专业化的原则，解决好基本模式、具体制度设计、相关制度的配套等关键问题，并且要妥善处理好行政法院与执政党、行政法院与普通法院之间的关系。本文将要论述的就是要积极借鉴大陆法系的行政司法模式，建立适合我国国情的行政法院的必要性和可行性。
[关键词]  行政法院制度；必要性；可行性；建构  
自从新中国成立后，20世纪50年代有关国家机关先后颁布了大量行政管理方面的法律和法规，1989年又颁布和实施了《中华人民共和国行政诉讼法》。但是《中华人民共和国行政诉讼法》实施至今十多年的实践表明，我国的行政诉讼目前已陷入困境，举步维艰，行政诉讼的现状与最初人们对它所寄予的厚望相距甚远，这已经是一个带有几分无奈的不争的事实。在目前政治体制改革难以有根本性的转机，司法独立难以彻底实现的情况下，建立具有中国特色的行政法院体系不失为一种能够缓解当前行政诉讼窘困局势的方法。
一、我国建立行政法院的必要性
我国行政审判体制改革的路径有很多，既可以从体制中显露出的各种问题入手进行渐进式改革，也可以推行整体性的结构化改革。考虑到我国行政审判体制中显露出的问题，设立行政法院具有以下必要性。
（一）有效解决目前行政审判困境的需要。第一，建立行政法院有利于摆脱行政案件受案少的困境。据统计，从1989年到2003年全国各级法院共有行政审判庭3227个，共受理一审行政案件913091件，平均每个法院每年受理的行政案件还不到19件。[1] 实际上，还有不少法院全年未受理1件行政案件。这种现象是很不正常的。建立行政法院不仅可以使更多的行政纠纷进入行政诉讼程序，同时会增强审判人员自身的凝聚力，在整体上增强抵御行政干扰的能力。第二，建立行政法院有利于摆脱行政案件撤诉多的困境。行政案件撤诉率居高不下是我国行政审判的一块“肿瘤”。建立行政法院可以通过恰当的制度安排，实现司法权与行政权的分离，使行政行为真正置于切实有效的司法监督之下。第三，建立行政法院有利于摆脱行政案件执行难的困境。建立行政法院不仅可以在行政法院设立执行庭，提高行政裁判执行的力度，而且可以通过提高审级，相应地提高行政执行庭的地位，减轻执行的阻力。
 (二)行政审判工作自身特点的需要。随着社会的不断发展和进步，行政分工日趋细密，专业化程度不断增强，行政审判的技术指数不断提高，这是现有的法院体系所无法承受的。因此，建立行政法院首先是满足行政审判机构专门化的需要。它可延揽政治法律专家处理行政案件，这样既可维护司法独立，又可避免司法牵制于行政，而且在其组织形式上也可突出行政审判的技术性。其次，建立行政法院是满足行政审判人员专业性的需要。我国现行的行政审判体制既没有统一的行政法官选任、晋升制度，也没有行之有效的行政法官培训制度，再加上行政法庭的法官与其他法庭的法官经常调动，致使整个行政法官队伍的法律知识和行政经验“先天”得不到保障，“后天”也得不到及时补充。而独立的行政法院不会因法庭的法官之间职位轮换而影响法官的专业性，更重要的是，行政法院对于法官的选拔也可以有严格的标准，以满足行政审判的专业性要求。
二、我国建立行政法院的现实条件即可行性
(一) 社会背景条件
随着改革开放的深入，我国已经确定了市场经济体制。市场经济要求有一个统一、公开、公平、自由的市场环境；要求打破地方保护和部门保护；要求行政机关依法行使行政管理权；要求司法具有最终裁决权。特别是我国加入WTO以后，接受国外先进的思想文化日深，人权保障、合法权益的保护、民主意识深入人心，对公权力的限制、制约的呼声很高。且纵观我国的法律制度，无论是立法，还是司法，都与大陆法系有着千丝万缕的联系，行政法院作为大陆法系国家的首创，在他们本国都已取得了巨大的成功，因此，引进大陆法系的这一审判体制，社会对此较易认同。执政党确立了依法治国的方略，对权力制约平衡的力度在逐步加强。[2] 法院更是早就意识到目前我国法律中规定的行政案件管辖原则已不能便于人民法院独立行使审判权。不少法院在行政案件管辖方面作了积极的探索。
（二）制度条件
行政法院的设立在我国是有宪法和法律依据的。第一，《宪法》规定了法院为国家审判机关。《行政诉讼法》第五条规定“对具体行政行为是否合法进行审查”。这些法律规定为行政法院审查行政行为提供了依据。第二，设立专门法院审理专门案件是我国司法制度明确规定的，《宪法》第一百二十四条和《人民法院组织法》都规定我国设立军事法院等专门法院。[2] 目前我国已有铁路运输、军事、海事等三种专门法院，因此设立行政法院并不与我国法院体制相悖，而且更加符合设立专门法院的条件，更适应我国的国情。行政审判有不同于法院其他审判业务的特征，设立专门法院的程序也已有章可循。可见，设立专门行政法院是大势所趋。
（三）行政审判经验条件
全国普遍开展行政审判工作是从1990年行政诉讼法实施开始的，有些地方在此之前就开始了行政审判工作。最高法院曾下发文件要求各级人民法院完善行政审判合议庭，配备稳定的行政审判法官，其中的优秀法官可以成为行政法院的行政法官。自1990至2005年，全国法院已审理了超过一百万件一审行政案件，行政法官积累了丰富的行政审判经验；[3] 法官们同时对行政审判实践中涉及的理论问题都进行了深入地研究，积累了大批成果；最高法院也已完成了一系列的司法解释。这些条件为行政法院的建立准备了实践经验。
三、借鉴法、德行政法院，构建中国特色的行政法院
说到设立行政法院，不能不提到享有“行政法母国”之称的法国以及早期就设立行政法院的德国，其中不乏值得我们学习、借鉴的实践经验和相关理论。
在对比了法国以及德国两个具有代表性的大陆法系国家行政法院体系后，我们可以得到这样的启示：
 (一)行政法院在大陆法系国家具有普适性。西方大陆法系国家普遍存在公法和私法的划分，形成了公法和私法两个不同的法律体系。私法适用于地位平等的私人之间，公法适用于调整政府和私人或政府机关相互之间，两种法律体系所调整的社会关系不同，追求的目的不同，不可能适用同样的法律原则。在公法关系中，行政机关有时具有明显高于个人的特权，有时则受到比个人更大的限制，适用公法的法官是在私法以外的另一类法律专家。而普通法院法官在大多数情况下，不是公法专家，难以胜任行政审判工作。因此，在西方大陆法系国家普遍建立了专门的行政法院，对行政法官的知识构成有特别的要求，并且在审理行政案件时一般不受私法上的原则和规则的支配，而是受行政法原则和规则的支配。我国有着和法国、德国等大陆法系国家相似的成文法传统，大陆法系国家的行政法院型审判体制对我国有借鉴意义。
（二）专门的行政法院有利于行政诉讼功能的充分发挥。行政法院在西方大陆法系国家得以建立并蓬勃发展，虽然有其历史的巧合性，但也有其必然性。行政诉讼具有双重功能，设立行政法院专司行政审判职能，有利于行政诉讼功能的充分发挥，具体表现为:其一，行政诉讼的一方当事人(被告)是国家行政机关或公法组织，它们手中掌握着公权力，设立专门的行政法院来管辖行政案件，建立起一套不同于普通法院的诉讼程序，程序简便、迅速，并且给予那些和行政机关对簿公堂的弱小当事人一方以必要的帮助，能更好地平衡行政纠纷双方当事人在诉讼中的权利，从而有助于确保行政纠纷公正、及时的解决。其二，行政诉讼案件专业性强，普遍疑难、复杂，设立专门的行政法院来管辖行政案件，能使行政审判职能建立在可靠的专业性裁判的基础上，从而有助于确保法院解决行政纠纷的准确性。其三，行政诉讼的功能不仅仅是解决纠纷，对公民的权利进行救济，它的另一重要功能是权力制约功能，即通过司法权介入行政权，控制行政权，防止行政权的滥用。单设专门的行政法院执掌权力制约功能，有助于司法权有效地控制行政权，从而确保司法权能有效地控制行政权，防止行政权的滥用。[4]
综上，西方大陆法系国家在多年的探索中，普遍建立了独立的行政法院专司行政审判职能，并取得了较理想的效果。我国有着和大陆法系国家相似的成文法传统，因此再次说明我国行政审判体制改革的路径选择就在于建立行政法院。而研究西方大陆法系国家行政法院的运作模式，对我国行政审判体制改革具有一定的借鉴意义。
四、构建有中国特色行政法院的一些具体设想
（一）建立全新的行政审判体制
1、行政法院的性质、任务、组成和任期
建立我国行政法院，在坚持适合我国国情的前提下，应该借鉴外国的先进经验和好的做法。为此，行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使。行政法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，参与行使国家审判权力，不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉。行政法院的任务是按照法定程序正确地适用法律，审理和判决行政案件，以及行政机关内部行政行为、制定行政法规、规章和其他规范性文件引发的争议案件。相应地，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关作为行政主体有关的案件审判职能取消。各级行政法院完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。
行政法院的组成可以参照德国行政法院的做法：由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。建立受最高人民法院指导和监督的与军事法院、海事法院相类似的专门行政法院。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。它的副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高等行政法院、中等行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由最高行政法院任免。[5]
2、组织系统和审级制度
行政法院的组织系统可以是最高行政法院、高等行政法院、中等行政法院和基层行政法院。从隶属关系上看，只有最高行政法院名义上隶属于最高人民法院，高等行政法院均只隶属于行政法院系统，地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。建议根据经济发展状况和人口分布情况，以及便利诉讼原则，在邻近的两三个省、自治区或直辖市设立高等行政法院，全国共设十个左右高等行政法院，在邻近的几个设区的市、自治州、地区等设立中等法院，全国共设一百个左右中等行政法院。这样便有利于打破行政区划界限，排除地方化和行政化的影响，以维护行政审判权的统一。
3、建立、健全行政法院监督制约机制。结合国内外一些成功的经验和失败的教训，除了应加强行政法院法官的职业道德教育和培训以外，还应从以下几个方面进行制度建设：（1）建立行政法官高薪制度。新加坡、香港等地实行高薪养廉，使法官享有优裕的物质生活，更加珍惜自己的事业与地位，不至于去为生计冒险。这种制度可以为我们借鉴。（2）限制和避免法官与当事人的私下接触，更不能允许法官与当事人同住、同吃、同行，对违反职业道德的法官，予以坚决的惩处，决不姑息。（3）倡导大众传媒对行政法院司法进行监督和批评。
4、行政机关被执行财产的来源。对于自身没有履行能力的情况，大多发生在乡镇一级行政机关。目前，我国部分地区的乡镇一级行政机关并没有独立的财政预算，实行的仍然是全县财政统一的制度。从这种意义上讲，虽然这类乡镇行政机关是民法意义上的机关法人，但它并不是完全意义上的“独立机关法人”，而是与其上级县政府有天然联系（也可以说“没有分家”）. [6] 依笔者之见，县政府应当对其下属乡镇政府应承担的义务富有无限连带责任。也就是说，当乡镇政府自身没有履行能力时，法院可以将其上级政府的财产作为执行对象。
参照法国、德国的做法，行政机关败诉时，供行政法院执行庭执行的财产，来源于义务行政主体专门的财政预算。各行政主体每年预留部分财政预算专供赔偿执行之用。遇有行政机关拒不履行的情况，对行政主体的主要负责人处以一定数额的罚款，并可反复进行和实施这种处罚，直至该行政机关执行行政法院的判决。目前，我国尚没有关于行政机关建立用于执行判决的专门预算的法律，应该在预算法中有所规定。
在行政诉讼走入困境的今天，改革现行的法院体制，克服其自身无法摆脱的弊端，建立一套符合中国国情的行政法院体制，对于解决目前行政审判难这一行政诉讼的焦点问题，无疑具有积极的意义。
参考文献
[1]李延、练琪：《宪政法院离我们有多远——我国建立宪政法院之构想》，《云南行政学院学报》，2006年第1期。
[2]冯举：《也谈我国行政法院的建立》，《陕西教育（理论）》，2006年第1期。
[3]马怀德、解志勇：《行政诉讼案件执行难的现状及对策——兼论建立行政法院的必要性与可行性》，《法商研究》，1999年第6期。
[4] 杨成：《大陆法系国家行政法院之考察与启示》，《行政与法》2006年第10期。
[5]杨解君：《当代中国行政法的制度特色——一种比较的视角》，《法商研究》，2002年第2期。
[6]陈红：《论建立我国行政法院体制的必要性和可行性》，《浙江学刊》，2001年第4期。