行政法观察 | “租售并举”制度下利用集体建设用地建设租赁住房问题研究——以全国13个试点城市为例

“租售并举”制度下利用集体建设用地

建设租赁住房问题研究

——以全国13个试点城市为例

林 依 标

（中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员）

    摘要：本文基于对上海、南京、苏州、杭州、厦门、常州等6个试点城市实地调查取得的第一手资料，以及从其余7个试点城市提供的书面报告，对集体建设用地建租赁房试点进行系统梳理和得失分析，以住房这一公民的必需品与土地所有者的社会责任为起点，以新修订的《土地管理法》为落脚点，结合政府、集体、税收、金融、租赁市场等在这一制度中的作用，提出需要完善的问题和建议。

2017年8月国土资源部会同住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）确定北京、沈阳、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆和成都13 个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。2019年1月自然资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》（自然资办函〔2019〕57号）将试点扩大到福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市。笔者对首批开展试点的13个城市进行了跟踪调研分析，从总体情况看，试点城市按照批复的试点方案，稳慎有序地推进试点项目建设工作，初步探索出可行的操作路径，积累了一些有益的经验做法，促成了一批在建待建项目，形成了一系列制度成果，同时也遇到一些深层次的矛盾和问题。本文根据三年多试点实践，对集体建设用地建租赁房进行系统梳理和得失分析，以住房这一公民的必需品与土地所有者的社会责任为起点，以新修订的《土地管理法》为落脚点，结合政府、集体、税收、金融、租赁市场等在这一制度中的作用，提出需要完善的问题和建议。

一、进一步明确目标定位

中央住房制度改革从土地供给侧发力，要求：国有土地供给租赁住房用地；允许符合规划的工业用地，在不改变权属的情况下建租赁房；利用集体经营性建设用地建租赁房。这次自然资源部和住建部的全国试点，是拓展到农村集体建设用地，这是基于农村集体经营性用地数量和区位的局限性作出的安排。利用集体建设用地建租赁房要从制度层面解决两个问题：

（一）构建租售并举的住房体系

二十多年前城市几乎没有房屋个人所有权，绝大多数是租赁住房。曾几何时，购房成了人们生存的必需。要改变这种观念必须从供给侧开始转变，按照中央关于“房子是用来住的、不是用来炒的”要求，增加租赁住房供应。

人民日报报道，据专家分析，以及个别地区的政策实践，未来城市人口将有30%通过租赁来解决住有所居的问题，租房也能够成为体面的生活方式。

租赁住房不是一种纯粹的商品，它是公民生存的必需品，带有准公共产品性质。由于市场机制天然地在提供公共产品和准公共产品方面存在“市场失灵”，政府有责任提供租赁房供给。这不仅是政府基本职能决定的，也是政府作为国有土地所有权人履行“所有权的社会责任”的必需。

“所有权的社会责任”理念最早起源于欧洲大陆，1912年法国法学家莱昂•狄骥提出“所有权并非权利，它是一种社会职能”。这一理念与当时占主导地位的“所有权是一种绝对权”概念形成鲜明的对比，后者强调所有权人享有对其所有物做或不做任何事的自由。但“所有权的社会责任”强调要用最低限度的社会职能来对所有权进行限制，超过这一限度所有权就不再存在了。现在我们对企业的所有者提出企业法人的社会责任，也是基于此，世界各国对各自垄断的科技都要求企业限制出口，也是基于企业所有权为国家安全所负有的社会责任。由于住房是人们的必需，特别是刚性需求的住房同时具有两种特性，既有商品性，更有社会性，政府有义务满足刚性需求。“居者有其屋”是政府必须承担的社会责任。所以我们国家提出“房子是用来住的、不是用来炒的”，建立租售并举的住房保障制度，就是要体现“所有权的社会责任”。

只有从源头认识到租赁住房与一般商品的差异性，并基于这一定位构建政府的规划、利用、财政、金融、税收等支持政策，提供政府系统强有力的支撑，才能够达到试点以及面上推广的预期目的。

（二）优化农村资源资产配置

农村大量的建设用地历史以来粗放、不合理利用，既是一种浪费，也使得农民的财产性收入难以得到体现。利用集体建设用地建租赁住房，一方面应优化农村建设用地管理环节，完善用地规则，盘活低效用地，促进节约集约用地；另一方面更是体现土地公有制的两种表现形式的平等与市场形态的公平。这是坚持人民立场，始终把实现好、维护好、发展好人民群众的合法权益作为出发点和落脚点。

二、衔接新《土地管理法》有关规定

2019年新修订的《土地管理法》第63条规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”

（一）新《土地管理法》与试点的差距

新《土地管理法》第63条规定的是，规划确定为经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地入市；而试点方案规定的是，利用集体建设用地建设租赁住房。集体建设用地与集体经营性建设用地概念不同，集体建设用地包含集体经营性建设用地。从试点看，各地的做法不尽一致，多数地方对集体建设用地没有明确的界定。有的是集体建设用地，有的是集体经营性建设用地，有的是用回拨留用地，更有甚者，有的是还包括宅基地，是整片开发置换进行的。各地的差距很大。到底利用的是什么地？目前没有一致的规定。在试点地区当然可以是集体建设用地，但推广到其他区域就应适用新《土地管理法》的要求，或者要有新法规进行规范，这是重大改革事项，要有法可依。

上海市在试点中提出“一优先、两不变”的原则，即优先利用农村闲置废弃的存量建设用地和亟需转型的村镇企业用地，不改变集体土地所有权性质，不改变建设用地权利人。存量建设用地所有权是村集体的，但使用权有的是集体的，有的是企业的，上海提出权利人不改变，只是在规划上重新认定，那么新的用途与旧权利人之间关系如何处理？法律规定的集体经营性建设用地的用途可以通过合同约定，而试点的用途是指定为建设租赁房。所以建租赁房的农村土地的权源要明晰，转变要合规，转移要合理，原使用权人的合法权益要保护。

（二）新《土地管理法》的规定与农村征地的关系

新《土地管理法》第63条的规定是否既包括规划增量的集体经营性建设用地，也包括存量的集体经营性建设用地需要明确？如果是经依法登记的存量的集体经营性建设用地，那么数量就是有限的。

目前有一个数据认为全国农村集体经营性建设用地存量有4200万亩。我认为这个数据与现实差距甚远。因为1999年以后农村经营性建设用地基本没有增加。全国存量经营性建设用地主要是1999年以前的乡镇企业用地。根据福建省“二调”数据，全省集体建设用地约518万亩，其中宅基地约414万亩，公益性建设用地约52万亩，经营性建设用地约52万亩。当年乡镇企业发展，广东、福建、浙江、江苏、山东等沿海省份的势头最强劲，中西部以及东北三省的发展较慢。如果福建省集体经营性建设用地只有约52万亩，全国不可能达到4200万亩。一定是统计的口径和标准出了问题。全国农村集体经营性建设用地的面积没有那么大，要小得多。从全国二调的数据看，占全国农村集体建设用地的10%，这一点与福建完全吻合。而且这些用地具有点多面广、零星分散、权属复杂、基础设施配套落后的特点，利用起来有相当难度。就目前的数量、区位和立地条件，不足以开展这项工作，所以要增加规划新增的集体经营性建设用地。

如果是这样，那么今后工业、商业的征地就难了，因为集体可以自行依法出让。规划可以控制，但是没有量的控制、量的比例，今后这两类用地进入市场就要完全放开，特别是法律规定的成片开发区内的这两类用地。（成片土地开发将由另法规定，但里面如存在工业、商业用地，在征地时将是难题。）即使今后国务院出台法规，认为是新增与存量并举，那么全国人大的立法位阶也是高的，矛盾还是难以解决，还是要全国人大的立法解释，或最高法院的判例作为司法解释。这个问题在试点及今后的推广中必须论及。

笔者认为，一是在一定区域内征地与村集体自行出让集体经营性建设用地要有量和用途的比例。二是国家在村集体出让集体经营性建设用地时要收取一定比例的基础设施配套费用，类似“收益金”，但比例可以少一些。三是集体收益与个人的关系要明确一定的比例，使得农村这类事有章可循，特别是集体收益的投向，以及分成如何形成决定。如果分成没有一定的规定，这么大的资金使用不好，在农村将是灾难。四是有的农村集体建设用地已经是有企业或个人为主体的，也是合法审批的“只转不征”的建设用地，这与国有土地农转征用地不一样的，所以要单独研究一种补偿的办法，以适应这一类情况。

（三）新《土地管理法》的规定与审批流程的设计

用地政策制度的制定，都必须落实到具体的审批流程。这是程序正义的必然。各试点城市的政策都设定了“项目手续”审批流程，包括项目预审、规划、立项、用地、建设等批准手续。按照新《土地管理法》的规定，项目用地审批流程应进行调整。同时，要结合试点地区实际，按照“依法合规、简化高效”的原则，建立“审批快速通道”优先办理，提高服务效能，尽快形成租赁住房有效供给。农村集体建设用地的审批与以往的出让国有用地有相似之处，也有很多差异，比如：一是农村集体建设用地是已有产权主体的，如何收回、补偿；二是土地出让后国家、集体、个人三者收益如何分配；三是集体收益如何管理使用；四是审批与规划以及量的管理的关系。这些都要在试点的基础上加以总结提高，在法律的层面加以明确，做到有法可依。

三、解决选址和土地利用问题

（一）市场调查与规划选址

市场调查是每个项目目标定位的基础。规划选址以及利用方式、运营方式的选择，都要基于市场调查。合肥、武汉、佛山的市场调查做得比较好。

合肥市通过对全市租赁住房供需总量调查、租赁群体的需求调查、分区域的需求调查等一系列调研，得出结论：一是全市租赁住房总量上供需平衡，民间房源是租赁住房的主要供给主体。二是出租房源集中在四大城区，企业白领租房占比最高，整租比例高于合租，平均租期较短，租金价格、距工作地点远近和租房环境是租客选择房子的主要考虑因素。三是城区和县城居住与就业功能总体较为均衡，产业园区内租赁住房较为短缺。因此，合肥市明确试点项目主要立足于长租市场、注重提高装修标准，在租金设计上预计稍高于市面上的租赁住房，户型面积适当考虑配置较大户型，重点在省级以上开发区内选址。

武汉市开展了试点区住房租赁市场调查，试点区住房租赁平均单价为每月每平方米20-30元不等，试点项目周边约70%的潜在租客月收入低于5000元，约80%的租客希望月租金低于1000元，而且对租赁房周边的交通、治安、公共设施有一定要求。集体租赁住房通过集中建设、规范运营将具有较好的居住环境，加上相对较低的成本，预计具有较强的市场竞争力，符合市场需求预期。

佛山市的做法，一是调查租赁住房存量。全市已登记备案的市场化租赁住房260万套。其中商品房出租屋9万套，城中村村民自建房202万配套，厂企宿舍出租屋49万套。二是调查租赁住房需求。预计2020年底全市流动人口512万人。三是确定租赁住房新增供应目标。全市拟新增租赁住房10 万套，其中拟利用集体建设用地建设租赁住房2.83万套，招拍挂出让土地配建2.68万套，其他渠道筹集4.49万套。市场调查确定了土地的供应量，明确了利用农村集体建设用地的数量。

从试点的市场调查看，侧重于流入人口的租赁。2017年一线城市年租房需求占全国需求总量的13%。成都、杭州、武汉、重庆等12个新一线城市的租房需求量占全国需求量的20%，同比增长43%。这些都主要还是流入人口的数据，政策的目标和预期应该有原住人群刚性需求的比例。这是这次试点市场调查需要弥补的。

为确定合理的规划选址，市场调查的内容至少应包括以下几个方面：一是调查目标人群数量。调查目标人群的数量不仅要调查流动人口数量，也要包括原住人群的刚性需求。这一政策要着眼长远，我们必须保有足够的历史耐心，要用一代、两代人的时间应对这样一个长期性、复杂性的社会问题。二是调查人群需求。三是调查人群租金承受可能。四是调查基础配套。五是调查配套辐射半径。从试点城市情况看，项目选址布局在房屋租赁需求旺盛的城市周边和工业区周边比较容易取得成功。但是需求与项目的选择要进行平衡。

（二）土地利用方式

土地利用方式决定了农村农民产权的权利、义务与收益，也决定了项目租赁目标，需要认真考虑。试点过程中，各地在土地利用上采取的方式不尽相同，有的保留农村集体土地所有权，有的是出让方式，有的是划拨方式，有的是用回拨地。新《土地管理法》实施后，集体经营性建设用地可以同权同价入市，赋予村集体经济组织选择的权力，就更可以方便各类土地的使用，所以要求农村开发租赁住房这样具有准公共产品性质、比较收益不高的用途，一定要与其他利用方式形成一定的比例。

（三）规划用途

规划用途应该适应租赁房的要求，不能只限制建租赁住房，可以建租赁房所必须的所有配套设施。法律规定村集体建设用地可以利用的，都应该是规划的许可。不仅如此，其他的配套设施也应该是国有土地该尽的“所有权的社会责任”，这也是政策目标指向的要求。

（四）开发运营与资金筹措

集体土地建设租赁住房面临的难题之一就是房屋建设开发资金问题，而资金筹措与开发运营方式又密切相关。

集体土地租赁住房建设前期投入大，回报周期长，大多数项目的投资回收期均在20年以上，个别项目甚至30年以上。集体经济组织缺乏大规模开发建设能力，并且自有资金有限，很难独立完成项目，需要与开发企业形成联合体的形式进行开发。由于乡镇、村集体经济组织，以及与社会企业合作新成立的联营公司，在信誉状况及抵押担保方面没有优势，出于工作业绩考核、投融资成本考虑，开发企业更倾向于“周期短、回报快”的运作模式，对投资建设集体土地租赁住房采取审慎态度。

厦门市采取两种做法，一是开发条件好的，由村自筹，村民集资，按人头每人几万，按股分红；二是市场不明朗、条件不够成熟的，以政府的政策规定国有企业注入，并规定一定的股比和收益分配，同时市、区给予帮助。比如集美区推动区属国企参与村居集体项目建设试点工作。海沧区成立厦门合富安投资运营管理有限公司和厦门海城农发投资管理有限公司2家国有企业，负责与集体经济组织合作开发建设集体经济项目。同安区制定《区属国有企业参与村集体发展用地项目建设、运营管理办法》，探索国企合作用地手续办理、如何合作共赢等可操作性措施。翔安区由马巷镇牵头成立同美社区股份经济合作社，与国企成立合作公司作作开发、经营同美公寓项目。

北京市资金筹措主要包括五种模式：一是农村集体经济组织的自有资金；二是市区住房保障专业运营机构、园区管理机构或签约租赁的企业支付租金；三是农村集体经济组织以建设用地的预期收益，向金融机构申请抵押贷款，获得金融资本的支持；四是由农村集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式，与国有企业联合开发建设；五是财政补助，2019年新增租赁住房源奖补资金不少于7.5亿元，大部分用于新建集体土地租赁住房项目。

各试点地区应结合实际，积极探索多元化的资金筹措渠道，充分筹集农村集体的自有资金、村民集资、土地补偿费村集体留成部分、合作方的资金、申请贷款的资金、政府的项目补助资金等，解决资金筹措难题。

四、房屋租赁市场运营

（一）租赁时限与租金

租赁时限以及一次性收缴房租的年限，决定了资金成本的回收，决定租赁者的投入和需求，同时也决定了租赁房有别其他商品房的性质。时限体现了这类租赁体产权权能的限制。租期太长，可能成为变相的房屋出售。如果租金一次性趸缴，年限又长，那就变成了房屋出售。为了明显区别租与售的关系，在政策制度上要有明确的规定，比如北京要求单次租期不得超过10年，上海要求单次租期不得超过6年。而房租按月或季度收取为宜，押金的数量也应与租期相匹配。这样就能区别租与售的关系，而且作为承租者也不会有租金趸缴的压力。既然是租，没有产权，就不应当承受房价涨跌的压力，也就不会有炒作的主观意愿，所以不要承受趸缴租金的压力是合法、合理的。

至于集体租赁住房的租金水平，应随行就市，统筹考虑房屋特性、区位条件、配套、市场需求等因素，并参考周边市场物业水平，与房屋租赁市场接轨，就低不就高，保本微利即可。因为土地的取得、税收金融政策的倾斜、政府政策的优惠以及项目的补助，要的就是使得广大公民住得起，这是“所有权的社会责任”在价格上的体现。政府还要做的事是以政府的租赁房的租金引导、平抑整个市场的租金水平。

（二）专业化租赁运营与自主运营

租赁运营方式决定了承租率高低，决定了租赁方运营思路、方法和资源的利用。从试点城市情况看，主要有三种租赁运营方式：一是完全由项目实施主体自行运营，二是完全委托专业机构运营，三是项目实施主体与专业机构分类共同运营。

从厦门的实践看，有的项目完全委托专业机构，有的项目就由项目实施主体直接与承租方签订合同。零散的租户一般是由专业公司运营，商场、幼儿园等整体的租户一般由项目公司自行租赁。

北京鼓励将集体租赁住房委托给专业化运营企业进行管理和运营，提高租赁业务和物业管理的标准化、专业化水平。

合肥市鼓励租赁住房标准化、专业化运营。在建项目的后期运营均为有独立运营资质，并具有一定经验积累的国有公司，如包河区试点项目在前期充分调研和借鉴了万科、龙湖等有丰富运营经验的民营企业成功经验，通过优化设计和充分市场调查，确保房屋租得出，适当设置共享型的沿街商业，能够更多地反哺后期租赁住房运营维护的支出，确保运营有保障。

如果项目实施主体具有租赁管理运营能力，并且是明显的供方优势,当然可由其自行运营管理；如果项目实施主体不具有租赁管理运营能力的，且租赁市场的供求不明朗，应委托专门的住房租赁公司运营管理。专业的团队先期的介入以及后期的专业运营是每个项目降低成本、提高利润的必要条件。特别是先期介入专业团队带来了后期运营对建设时的设计、建设的要求，更能与市场接轨，避免走弯路，这是很重要的。当然如果在影响整体收益的情况下，自行运营少了一道环节是可以节省成本的。

五、加强财政、税收、金融扶持

为社会提供租赁住房是人们生存的必须。改革开放前，政府为居民提供租赁房，国有企事业单位为职工提供租赁房，房租很低，大约是个人月工资的5-10%，虽然居住条件不够好，但体现了作为财产所有权人的社会责任。利用集体建设用地建租赁房，也体现了“所有权的社会责任”。在这一基础上，政府的财政要将更多的资金投向租赁住房，税收和金融扶持力度也要加大。

（一）财政扶持

地方政府应加大对集体租赁住房建设的财政支持力度，给予财政补助、财政贴息等支持。比如厦门市政府对每个试点项目补贴500万元，区政府对每个试点项目补贴1000万元。北京市朝阳区平房村泓鑫家园公租房小区总投资11亿元，由于这个项目地处北京规划的绿化隔离带，征地款项有限。而且集体土地没有进入市场进行招拍挂，不能进入一般开发的贷款流程，难以融资，为确保项目工程顺利开工，朝阳区房屋管理局预付了3年约2亿元的租金，剩下的部分则由乡政府统筹。

（二）构建税收机制

租赁房作为准公共产品，在税收方面要求有别于其他商品的生产和流通，应该重构税收机制。从试点情况看，税负制约着集体土地建租赁房运营，项目可能涉及房产税、增值税及附加、企业所得税、城镇土地使用税、印花税等多种税费，降低项目公司经营利润，间接影响村民分红收入，影响村集体经济组织和企业进场的积极性。市场资金的进入多数提出了税收支持问题。

以厦门枋湖社区项目为例，在运营阶段，项目公司涉及的税费主要有：房产税按租金收入12%计收；增值税按租金收入5%计收；增值税附加按增值税的12%计收；印花税按租赁合同金额的1%计收；城镇土地使用税按每年每平方米6元计收；企业所得税按相关扣除后的租金收入的25%计取。综合税赋达30%以上。

西方发达国家普遍通过减免税收的方式来刺激租赁住房的供给。在法国，私人业主只要提供6-9年租赁房服务就可享受以下税收优惠：一是可按投资额的一定比例（13%）享受所得税减免，且持续数年。节能住房的减免税率更高；二是加速房屋折旧；三是租赁住房支出，如贷款的利息支出、维修费和管理成本等可抵扣个人所得税。而机构投资者（社会团体和非盈利组织）可享受的税收减免包括：购置土地和建筑物可减免5.5%—19.6%的增值税（因年而异）；政府前期资助金额可达总成本的2.5%—16.5%；可减免25年的不动产税。

在德国，政府为鼓励个人和机构投资租赁住房主要有三大税收优惠：一是实行税收减免。年减免税率为2%，期限50年；一些老旧租赁房减免税率为2.5%，期限40年。二是加速折旧。总折旧期限为50年，头10年可高达到4%。三是减免10年的资本利得税。

因此建议借鉴国外的经验做法，从国家层面加大税收减免力度，所有租赁房，特别是集体建设用地建租赁房项目的租金收入免征房产税、增值税、印花税、城镇土地使用税，减半征收企业所得税。

（三）创新金融产品

金融机构要基于准公共产品定位，积极提供金融资本支持。一是推出符合住房租赁项目经营特点的金融产品，允许①固定资产抵押贷款；②项目抵押贷款；③未来预期租金收入的抵押贷款，比如北京市允许农村集体经济组织以预期租金收益，向金融机构申请抵押贷款；④有条件的贷款的专款专用，项目和资金的跟踪管理要有管理制度。厦门市规定，经所在区政府批准，项目的建设用地使用权、在建工程或房地产可依法整体抵押，禁止分割抵押。

二是提供利率优惠。比如北京市金融机构积极向农村集体经济组织、与国企合作的联营公司提供长期、足额贷款，原则上执行基准利率。通常情况下，基准利率显著低于市场利率，有利为住房租赁市场提供更多支持。

三是规避融资风险。地方政府要建立资金风险池，有效规避抵押贷款的资金风险。作为金融机构也就应该有呆坏账合理比例。

六、平衡国家、集体、个人三者收益

收益分配是集体租赁住房项目重要内容之一，应兼顾国家、农村集体、企业和农民利益，建立投资收益以及集体建设用地所有权、使用权收益相结合的分配机制，并充分考虑集体经济组织成员享受分红。原则上，国家、集体、村民个人的收益比例控制在1:7:2比较合理。

（一）国家享有的收益

主要是办理土地征收、农用地转用、土地出让时的土地收益。国家的收益所占比例不宜过高，主要应考虑基础设施配套和社会收入的公平性。今后集体经营性建设用地入市，应该重新制定农村集体农用地转用的收费标准。

（二）农民集体收益

这是主要的收益。农村集体土地所有权也是公有制的表现形式，与国有土地享有同等的权利。这在法律上得以确认，在用途管制的基础上同权同价，有利于壮大农村集体经济，支持乡村振兴战略，促进农村的基础设施、社会福利与城市拉近。集体收益的利用、投向和管理要有明确的规定，因为资金量太大了，投向和利用很关键。要可持续，必须是万无一失的项目，可以少利，但一定要安全。可以社会保险资金的投向作参考。

（三）村民个人收益

民富国强，农民收入从财产性收益中得以提高。有恒产者有恒心。只有充分考虑了集体经济组织成员的利益，才能更好建设集体租赁住房项目。