行政法观察 | 司法拍卖的闲置土地能否办理过户登记手续
王晓俊
合规及行政法律部
主办律师
根据《物权法》第二十八条规定，因人民法院的法律文书导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书生效时发生效力。鉴于本案中，负责法拍的法院已依法作出成交裁定书，A在成交裁定书生效时即已取得了案涉地块的物权。该种情况下的物权不以被执行人是否存在土地闲置违法行为、违法行为是否处置完毕为转移。
根据《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第十九条第一款、第二十七条第（七）项，因人民法院的生效法律文书导致不动产权利发生转移的，当事人可持该文书单方申请不动产登记。因此，A有权向不动产登记中心申请办理转移登记手续。
本案中，不动产登记中心工作人员以案涉地块此前存在土地闲置违法情形为由，拒绝为A办理过户登记手续，其法律依据应是《闲置土地处置办法》第二十四条的规定 “国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记”。
但上述规定的适用前提是相关地块已被国土部门依法认定为闲置土地。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第五条、第七条、第九条等规定，闲置土地认定应经国土部门调查核实并作出《闲置土地认定书》。目前案涉地块尚未被国土部门依法认定为闲置土地，因此，不动产登记中心的工作人员主张案涉地块为闲置土地并以此为由拒绝办理过户登记手续，没有事实和法律依据。
此外，即便被执行人确实存在着闲置土地满两年的情形，但由于国土部门未及时进行闲置土地认定，致使法院未能全面了解、披露标的物所存在的瑕疵并进行风险提示。在此情形下，A出于对司法公信力及法院司法拍卖工作的信赖，依法竞得案涉地块，其信赖利益应依法得到保护。国土部门未及时进行闲置土地认定工作的不利后果，不应由善意第三人承担，其无权以土地闲置为由拒绝为A办理转移登记手续。
那么，上述土地闲置违法的行政责任难道就不用追究了吗？根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，非因政府或政府部门原因造成土地闲置满两年的，国土部门应无偿收回。正常情况下，国土部门应依据上述条款无偿收回案涉闲置土地。但本案中，由于A已通过司法拍卖的方式合法地取得了案涉地块的土地使用权，如国土部门基于被执行人的违法行为收回案涉地块，将严重损害案外善意第三人的合法权益，对司法公信力而言也是种极大的伤害。
同时，根据《闲置土地处置办法》第一条的规定，闲置土地处置制度的设立初衷及立法目的是为了“有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地”。因此，收回闲置地等行政处罚措施并非目的，而仅是实现上述目的、督促土地使用权人及时开发利用土地的手段。在案涉地块已被善意第三人合法取得的情况下，国土部门仍作出闲置土地认定并予以收回，无助于实现上述立法目的，反而可能延长相关地块的闲置时间，造成资源浪费。
事实上，经检索中国裁判文书网，我们目前并未发现国土部门将已经司法拍卖成交的闲置土地无偿收回的案例。可见，国土部门对此应也是持谨慎态度。
上文论述的是法院拍卖之前尚未被国土部门依法认定为闲置土地的地块的处置问题。那么，如有关地块已被国土部门依法认定为闲置土地的，又能否作为司法拍卖的标的物呢？
《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）第一条第一款规定，国土部门应按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项。根据该条规定，上述问题的答案似乎应该是肯定的：法院可以自行决定能否拍卖已被国土部门依法认定的闲置土地，国土部门应予配合。
但实际情况并非这么简单。根据《闲置土地处置办法》第二十四条的规定，国土部门不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记手续。因此，如法院将已被国土部门依法认定的闲置土地作为司法拍卖的标的物的，国土部门在是否配合执行工作的问题上将面临两难。实践中，不少闲置土地的竞得人就因为上述原因难以顺利办理土地过户登记手续，致使其竞买目的无法实现，相关地块长期闲置、荒废。
鉴于目前尚未有针对这一问题的统一规定，为保护竞买人的合法权益，促进土地资源的有效流转及利用，我们建议参照《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发〔2008〕178号，已于2016年5月27日废止）第三条第（七）项的规定，“对因司法查封不能处置的闲置土地，市、县国土资源行政主管部门应提出与相关法院协商意见，待司法查封解除后处置利用。协商意见应报市、县人民政府，经市、县人民政府同意后，国土资源行政主管部门可以与法院进行协商的，视为处置完毕，但要跟踪管理，切实落实”，由法院征求国土部门意见，协商能否将已被国土部门依法认定的闲置土地作为司法拍卖的标的物，并在此基础上确定具体处置方案。
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