2016年度中国税务行政诉讼案件研究报告（2017年4月）

拓维税法团队

聚焦税务争议解决

是重大税务危机的解决者

也是纳税人权益的守护人

前  言

近年来，税务行政诉讼案件不断增加，引发业界极大关注。裁判文书的公开制度，使得对税务行政诉讼的深入研究更为便利。拓维税法团队从“中国裁判文书网”采集全国各级法院2016年全年审结的税务行政诉讼案件文书，分类筛选，并逐一阅读，对案件的案由、类型、受理法院、地域分布裁判意见等多个角度进行分类统计，归纳出税务行政诉讼案件的主要特点和热点，并结合自身的税务争议代理经验，从中挑选出涉及纳税争议界定、纳税人及利害关系人诉权、虚开的证明标准、实质课税原则在实务中的运用以及税收优惠政策的适用等典型案例，加以简明分析，制作了《2016年度中国税务行政诉讼案件研究报告》。

本报告从纳税人角度出发，指导纳税人如何正确地通过行政诉讼进行法律救济，同时有助于律师同行了解税收争议的法律服务市场，了解法院的主要裁判观点，对于代理该领域案件具有参考意义。

本报告所有数据均来源于中国裁判文书网。截止至2017年3月27日，在中国裁判文书网上检索裁判日期为“2016年1月1日至2016年12月31日”，案件名称包含“税务”，案件类型为“行政案件”的裁判文书，筛选出1508条记录，剔除其中不属于本报告研究范畴的非诉执行审查裁定书、驳回再审通知书等文书，整理出涉税行政案件共649件，鉴于其中税收违法举报、税务行政登记、政府信息公开、社保费征缴等案件实质上并不属于税收争议，亦将其排除在外，最终整理出税收争议案件335件。

我们逐一对上述335个案件按照案件案由、涉案事由、涉诉主体、案件类型、地域分布、受理法院、裁判结果等分别进行了归类及统计，整理出以下数据：

说明：税务行政管理案件包括因退税、纳税担保及发票管理等事项引发的争议；税务行政征收案件除一般的税收征缴行为引发的纠纷，还囊括了因税务机关作出《税务处理决定》追缴税款而发生的争议；其他案件则是指从裁判文书及其名称中无从判断案由的案件。

说明：其他案件包括具体内容不详的原告申请撤诉案件及原告经传唤无正当理由拒不到庭而按撤诉处理的案件。

1、原告为企业或其他组织的案件有197件，占总数的58.8%；原告为自然人的案件有138件，占总数的41.2%。

2、被告单为主管税务机关的案件有221件，占总数的66%；被告含税务稽查局的案件有114件，占总数的34%。

3、被告含行政复议机关的案件有133件，占总数的39.7%。

4、原告委托律师代理诉讼的案件有176件，占总数的52.5%，其中自然人委托律师代理诉讼的案件有56件，占律师代理案件的31.8%。

一审案件由基层人民法院管辖的有317件，占案件总数的94.6%；由中级人民法院管辖的有18件，仅占案件总数的5.4%。

1、驳回起诉情况

被法院裁定驳回起诉从而未能进入实体审理的案件有72件，占案件总数的21.49%。其中因复议前置被驳回起诉的有34件；因不符合立案条件被驳回起诉的有16件；因超过起诉期限被驳回起诉的有15件；因原告与被诉行政行为无利害关系被驳回起诉的有7件，这四种情形在被驳回起诉案件中的占比情况如下：

2、纳税人撤诉情况

撤诉案件共有125件，占案件总数的37.31%。其中主动申请撤诉案件100件，法院按撤诉处理案件25件。

3、纳税人胜诉情况

纳税人胜诉案件合计36件，占案件总数的10.75%。其中一审就胜诉的11件，占比30.56%；二审改判胜诉的25件，占比69.44%。

4、税务机关胜诉情况

税务机关胜诉案件共计102件，占案件总数的30.45%。

税务案件类型广，但从案件类型来看，征税和处罚则是引发税务争议最多的问题，占税收争议案件总数的三分之二。这一方面反映纳税人对税务部门执法行为反响最大的是直接涉及其经济利益的行为，另一方面也反映出税务机关的具体执法行为和某些税收政策仍存在一定问题。

而由于税收行政处罚涉及企业的信用度甚至刑事责任，且诉讼门槛低，故其总量占各类型之首，其中又主要以偷税案件和发票管理案件为主。

由于行政诉讼的级别管辖规定，除海关、专利案件外，以及县、区级人民政府为被告的案件外，一般行政诉讼均由基层人民法院管辖。因此税务行政诉讼多集中在基层法院，极少数因数额特别巨大，在中级人民法院管辖。而从收集的案例分析，仅以原告最终胜诉的案件统计（不含原告案外协调撤诉的），原告一审败诉而二审改判胜诉占总数的三分之二。这也反映了基层法院的审判能力和抗压能力相对较低。

同时，我们也注意到，在统计的案件中，原告或多或少均有对税务机关的程序执法程序提出异议。虽然人民法院并未完全对这些异议作出回应，导致我们最终无法统计所有案件中行政机关程序违法的比例。但从原告诉求分析，也反应了行政机关重实体、轻程序的一个普遍特点，这与其他行政案件的特点基本一致。

根据统计，原告被驳回起诉的案件量占总量的四分之一，其中又分为两类：

1、因税款前置导致原告丧失诉权

依照《中华人民共和国税收征收管理法》的规定，纳税争议的税务行政案件，原告应当先行缴纳税款并经行政复议后才能依法起诉，而纳税争议的范围，依照《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》的规定，包括了“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议”，其涵括的范围相当广泛。而税务行政案件所涉及的时间往往跨度较长，按现行税法有关规定，当期应纳税额只要到十万人民币的，追征期即可达到五年，而行政处罚案件的追诉期，也超过了普通行政案件的两年期限，同样达到了五年期限。由于时间跨度长，带来税务行政案件的涉税金额往往较大，企业无力缴交巨额税款，从而无法起诉，即使起诉了，也被驳回起诉。此类驳回起诉案件，即占了驳回起诉案件的近一半数量，如果计算上无法起诉的案件，数量还会继续增加。

2、因不符合立案条件或超过起诉期限的案件比重较大

在被驳回起诉案件中，不符合立案条件，如被告不适格、管辖法院不适格或者超过起诉期限的，达到了被驳回起诉数量的近一半范围。这也侧面反应了大量的税务行政诉讼没有委托专业律师。统计数据表明，约一半的税务行政诉讼并未委托专业律师参加诉讼。而从律师参与诉讼的情况来看，也说明行政诉讼仍为三大诉讼中的冷门，行政诉讼技能不为绝大多数律师所熟练掌握，而行政诉讼中的税务行政诉讼更是少有律师涉猎此中。

对于原告没有委托律师的深层原因，我们认为，这也说明了在税务行政诉讼中，存在着相当数量的案件，并非出于较大经济利益的原因，纳税人提起了行政诉讼。这纠正了我们一个观点，即原本通常认为，中国纳税人起诉税务机关的原因在于不可忽视的经济利益受到威胁。这个也与我们在第一点的结论相同，经济利益只是引发税务行政案件的重要原因，但也有大量的税务行政案件并不直接涉及经济利益。

在我们所统计的案件中，撤诉案件的比例高达37%。如前所述，由于税务行政案件中的处罚案件和征收案件较多，而这两类往往不适用行政调解，因此，当事人往往在起诉后，经法院协调，税企双方达成和解后由原告申请撤诉。我们认为，这个数据表明在发生争议的税务行政案件，税企双方是极有可能达成和解协议的。企业的目的在于经济利益，而并非所有案件均追求胜诉结果。这也提醒我们要充分利用行政案件的案外协调功能，实现诉讼目的。

值得说明的是，我们注意到，发生诉讼的纠纷中，有39.7%案件经过了行政复议程序。而一般认为，在行政复议程序中，可以和解或者纠正的案件已经由复议机关提供了和解或者纠正的机会。因此，行政复议后仍未解决纠纷继而提起诉讼的案件，相比直接诉至法院的案件更不容易和解。原因是更容易和解的案件以及税务机关明显违法的行政行为，已经很大可能性的被复议机关过滤了。如果把数据放大到包括到行政复议这个准司法程序角度来看案件的和解率，其和解率应当更高一些。

据统计，在不包括举报税收违法行为和信息公开案件的情形下，单纯因税收法律关系引发的行政诉讼，自然人为原告的案件占41%。这个数据出乎我们的想象。而由于我们排除了大量涉税的信息公开、违法案件举报的案件，如果一并计入，自然人为原告的案件应当超过一半以上。我们认为，这包括了三个原因，一个是公民维权意识显著增加，采用法律武器维护自身合法权益的现象正在普及；另一个是在中国由个人组成的小经济体数量远超商业组织的数量，而且随着行政诉讼的发展，行政诉讼的受案范围、特别是起诉资格进一步扩大，虽非行政相对人，但与被诉行政行为有利害关系的公民也可以起诉；此外，企业如果要起诉税务机关，通常首先要考虑起诉后的负作用，会否因个案得罪税收征管机关，而公民起诉则往往没有这方面的顾虑。

这说明，经济发达地区纳税人或者公民更相信法律能够维护自身的合法权利，同时，这也说明在经济发达地区的人民法院审判力量较强，更严格依照法律规定作出判决，其司法公信力也较强。这点在北京地区体现较为明显。