行政法观察 | 一文读懂新版《政府信息公开条例》
拓维合伙人
合规与行政法律部总监
新修订后的《政府信息公开条例》自2019年5月15日起施行。作为常年浸泡在各类政府信息公开案件中的律师，笔者欣喜地发现新条例很好地平衡了各方利益诉求，既保障了社会公众依法获取政府信息的权利，也关注到个别申请人不当行使申请权、影响政府信息公开工作的正常开展的情形。针对实施中遇到的突出问题，采取了行之有效的应对条款，大大增强条例的操作性。
新《条例》明确“公开为常态、不公开为例外”原则。没有法定事由，行政机关不得拒绝公开政府信息。
新《条例》第五条规定，政府信息公开应当坚持以公开为常态、不公开为例外原则。同时在第十三条中明确“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开”。
根据上述新规定，行政机关没有法定事由，就不得拒绝公开政府信息。那么哪些情形才能够不予公开呢？
《条例》明确不予公开的法定事由具体包括：
1、依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息。
2、涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。
3、行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息。
4、政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息。
5、需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的。
上述规定吸收了司法解释和规范性文件的合理规定，新增了“行政执法案卷信息”不予公开的规定，吸纳了国办发〔2010〕5号文中“内部事务信息”和“过程性信息”不予公开的合理规定，在此基础上明确限定不予公开范围，将“公开为常态、不公开为例外”落到实处。
新《条例》取消“三需要”前提，申请人无需对“三需要”进行合理说明。
新《条例》还删除了申请人“因自身生产、生活、科研等特殊需要”这一前提。这一改变显然是基于实践中存在的问题作出的调整。我们注意到，过去行政机关与相对人对“自身生产、生活、科研等特殊需要”的理解存在较大差异。相对人主张其根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》规定，对“三需要”进行合理说明即可，无需举证。但行政机关对“三需要”的认定则较为严格，必要时还会要求相对人进行举证。
在新《条例》实施后，这一争议将不复存在，申请人无需再对“三需要”进行合理说明，行政机关也不能再以政府信息与申请人“三需要”无关为由，拒绝公开。
针对同一申请人反复提出政府信息公开申请的问题，规定了四项限制条款，解决政府信息公开申请权的滥用问题。
如前所述，删去“三需要”条件将大大便于公民、法人或者其他组织依法获取政府信息。但这并不意味着申请人可以滥用政府信息公开申请权，浪费行政成本。
新《条例》针对申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的情形规定了多种有效措施，具体包括：
1、对申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。
2、对申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以要求申请人说明理由，认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在法定期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。
3、行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理
4、申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。
实际上，在新《条例》实施之前，各地均存在大量政府信息公开申请权的滥用问题。个别申请人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，其真实目的并非为了获取信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力。这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。
显然新《条例》在保障当事人的诉权与制约滥用诉权行为之间作出了平衡，一方面极大保障当事人的申请权利，另一方面规定行政机关在面对滥用政府信息公开申请权行为时可以采取行之有效的限制措施，解决政府信息公开申请权的滥用问题。
针对政府信息由两个以上行政机关共同制作和获取的情况，新《条例》明确了公开机关和协调机制。
原《条例》对公开主体的规定可以总结为“谁制作谁公开，谁保存谁公开”。实践中常有同一申请人向不同行政机关申请公开同一政府信息的情形，极大浪费了行政资源。
新《条例》针对这一情况，也设置了应对条款。
1、对于两个以上行政机关共同制作的政府信息，新《条例》规定由牵头制作的行政机关负责公开，牵头制作的行政机关收到政府信息公开申请后可以征求相关行政机关的意见。
2、对于行政机关获取的其他行政机关政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。
3、对于信息涉及其他机关的，应当与有关机关协商、确认，保证行政机关公开的信息准确一致。
新《条例》规定了七种答复结果，并明确了多种灵活的公开形式。
在原《条例》的基础上，新《条例》明确了七种答复结果，以后行政机关的答复结果将更有针对性、更加明确和具体。
具体为：
另外，新《条例》为了保护政府信息载体安全，避免公开成本过高，还规定了行政机关可以采用多种灵活形式进行公开，比如通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。
新《条例》完善了依申请公开程序，并要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度。
对于申请内容不明确的，原《条例》规定了行政机关应告知申请人作出更改、补充。但实际上相对人不了解信息内容，可能无法准确提出申请内容。
对此，新《条例》要求行政机关不能简单答复了事，而应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。如果申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。
此外，新《条例》还对答复期限规定予以完善。除了将答复期限延长至20个工作日之外，还区分不同申请形式的答复时限起算点。对于申请人当面提交申请的，以提交之日为收到申请之日。对于以邮寄方式提交申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日。以平常信函等无需签收的邮寄方式提交申请的，政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日。申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交申请的，以双方确认之日为收到申请之日。
上述规定是对政府信息依申请公开程序的完善，更加贴近实务，具有可操作性。此外，新《条例》还要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。
调整了主动公开的范围，明确应主动公开机关职能、行政许可办理结果、有影响力的行政处罚决定、公务员招考录用结果等十五类信息。
新《条例》明确了十五类主动公开信息，与原《条例》对比，进一步明确了四类主动公开信息：
1、机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名。
2、办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果。
3、实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定。
4、公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果。
需要注意的是行政处罚、行政强制类信息的公开，有别于行政许可办理结果的全面公开，而仅仅是要求行政机关公开具有一定社会影响的行政处罚决定。
另外，新《条例》还将各级政府主动公开的“财政预算、决算报告”修改为“财政预算、决算信息”，删除了乡（镇）人民政府主动公开的“乡（镇）的债权债务”，“乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况”和“执行计划生育政策的情况”。
完