行政法观察 | 行政协议之诉应考虑“实体从旧，程序从新”原则
拓维律师事务所
合规与行政法律部
行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。
《行政诉讼法》明确列举的行政协议类型有：行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。此外，实践中还存在着多样化的行政协议形式。一旦发生纠纷，是否均如《行政诉讼法》所规定，应当以行政诉讼来解决纷纷?本文，笔者拟以最高法判例为基础，从行政审判“实体从旧，程序从新”原则来分析行政协议纠纷的法律救济程序。
本案中，最高人民法院认为：“本案所涉及的房屋搬迁安置补偿协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。对房屋搬迁安置补偿协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日之前签订的房屋搬迁安置补偿协议不服，应提起民事诉讼。”
（2018）最高法行再1号
本案中，最高人民法院认为：“对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。本案中，案涉《投资协议》作为行政机关招商引资协议，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律的规定，依法应予支持。”
上述两个案例，均属于行政协议范畴且形成时间均为2015年5月1日之前，然而在适用法律上一个应提起民事诉讼而另一个却适用行政诉讼。是否两个判例在法律适用上存在矛盾？
早在《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2 号）中，就已经将行政合同作为一种行政行为纳入行政诉讼受案范围。此后，司法实践亦不乏有通过行政诉讼解决行政协议争议的司法案例。现实中，行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的协议，因大量的行政协议没有固定的模式，进而无法确定具体类型。但不能就此否认其为行政协议，更不能将《行政诉讼法》列举的四种情形设定为提起行政协议行政诉讼的受理条件，而排除其他行政协议作为行政诉讼的受理。
上述案例二即为一个很好的例子，案例二中的《投资协议》符合行政协议的两大识别标准，形式标准和实质标准。不论从《投资协议》的外观，即签订主体的双方，亦或是从《投资协议》的实际内容，均符合行政协议的要求，属于行政机关为“实现公共服务或者行政管理目标”而签订的行政合同。而鉴于《投资协议》类型属于当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，因此，合同当事人依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》规定，提起行政诉讼并无不妥。
反之，案例一中的《房屋搬迁安置补偿协议》，在2015年5月1日被纳入行政诉讼受案范围之前，根据（2007）民立他字第54号《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》规定，拆迁安置补偿协议争议应当通过民事诉讼途径予以解决。
具体来说，上述两个案例中涉及的行政协议，在当时的法律法规、司法解释背景下，《投资协议》属于未规定其他争议解决途径的行政协议，故法院在行政合同是属于行政行为的前提下，将其纳入行政诉讼受案范围。而《房屋搬迁安置补偿协议》属于已有相关适用争议解决标准的行政协议。
根据《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法[2004]96号）第三条关于新旧法律规范的适用规则的规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。”此后，关于新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确按照“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”即所谓“实体从旧，程序从新”的规定。
结合案例一中的《房屋搬迁安置补偿协议》，虽然行政相对人于2016年7月26日提起行政诉讼，但该行政协议的签署时间为2012年9月25日，在当时的法律法规及司法解释背景下，关于《房屋搬迁安置补偿协议》应当适用民事诉讼法已有明确的规定。基于此，如行政相对人认为《房屋搬迁安置补偿协议》侵犯其合法权益，应当按照当时的法律规定及时寻求司法救济。
行政协议在现阶段的救济程序选择
其实与上述两案例相类似的还有土地使用权出让合同纠纷。在行政协议尚未正式纳入行政诉讼程序之前，最高院先于2005年颁布《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，规定以民事程序审理国有土地使用权合同纠纷。此后最高院又曾于2009年作出[2009]行他字第55号《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》，规定：“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。
笔者认为，在上述司法解释均有效的情形下，我们应当尊重行政相对人的选择权，如当事人有权依照有效的司法解释就相关行政协议提起民事诉讼，或者依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼。实际上，在原2015年颁布现失效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条关于人民法院应当受理行政协议之诉的规定，也未排除当事人有权选择民事诉讼程序解决行政协议纠纷的权利。
综上，笔者认为，行政相对人在选择民事诉讼或行政诉讼时，应该综合判断所签订的行政协议类型及签订时间节点，以及不同诉讼程序对当事人举证要求不同综合进行考虑，以最大限度保护自身的合法权益。
完