行政法观察 | 特殊情形的行政复议受理条件

对于行政复议的受理，2017年修正的《中华人民共和国行政复议法》（下称《复议法》），以及2007年实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《复议条例》）作了规定。但因立法的滞后性，对行政行为的复议条件，未能如行政诉讼般作详细规定，导致实践中存在较多困惑，本文拟以最高人民法院近期两个裁判文书为基础，对几种特殊情形的行政行为的行政复议受理条件进行分析。

案例一：（2018）最高法行申7418号

本案中，最高人民法院认为：“原行政行为已超过起诉期限的，即使复议机关嗣后作出了维护原行政行为的复议决定，原告在收到该决定之日起15日内提起行政诉讼，从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，仍不应认为因超过起诉期限而丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新获得”。

案例二：（2018）最高法行申528号

本案中，最高人民法院认为，复议机关在超过法定申请期后受理复议申请，所作出的复议决定如果维持原行政行为的，实质上属于对当事人申诉的重复处置行为；如果撤销原行政行为的，则属于行政机关的自我纠错行为。此外，对于行政复议的最长申请期限，最高人民法院在本案中认为应当参照行政诉讼的规定，“因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是‘行政行为作出之日起’，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济”。

一、从上述两案例分析，我们认为可以得出以下两个结论：

1、违反《复议法》受理并作出的行政复议决定，不属于行政复议法所规定的行政复议行为。

最高人民法院在上述案件中虽然只对行政复议的申请期限进行了阐述，并认为“复议机关受理超过法定期限的复议申请并作出相应的复议决定的行为，不符合法律规定”。而我们认为，其判决的基本法理和核心意义在于：行政机关受理行政复议决定应当受到《复议法》的约束，并非所有名为《行政复议决定书》的行政行为，即当然属于《复议法》所称的行政复议决定。如果行政复议机关违反了《复议法》规定作出复议决定的，应当根据该决定的实质内容进行判断是属于重复处置行为还是新的行政行为。

2、行政诉讼有关起诉立案的规定，可以同样作为行政复议的审查条件

（2018）最高法行申7518号案件中，最高人民法院认为，虽然《复议法》和《复议条例》对当事人的最长申请期限未作规定，但可以参照行政诉讼法关于五年和二十年的最长起诉期限来判断当事人的申请是否超过复议期限。该观点与（2018）最高法行申7418号案件中，最高人民法院关于已经丧失的起诉期限，不能通过行政复议取得的观点基本一致。

从上述两案件关于行政复议申请期限应受行政诉讼起诉期限约束的观点分析，我们认为行政复议的受理条件，也应当遵循于行政诉讼的受理规定。对于不符合行政诉讼起诉条件的行政行为，同样不能受理对该行政行为的行政复议申请。反之，对于符合行政诉讼起诉条件的行政行为，复议机关亦应依法受理申请人的行政复议申请。

实践中，我们不只一次遇到行政复议机关认为，由于《复议法》仅规定对于具体行政行为的复议申请，而对于内部行政行为，则认为不属于具体行政行而不予受理。对此我们认为，行政复议机关应当从行政复议和行政诉讼的衔接性，以及上述两案件关于起诉期限和复议期限的一致性出发，不再片面纠结于没有法律定义的具体行政行为名称，将依法可诉讼的行政行为，均纳入到行政复议管辖范畴。

二、对于未告知复议权的行政行为的复议期限亦可参照行政诉讼的规定

《复议法》仅规定当事人“可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。而对此，行政诉讼则有较为详细的分类，依法行政诉讼及相关司法解释规定，行政机关应当告知当事人有权在六个月内提起诉讼，如未告知诉权和起诉期限的，则当事人有权在知道行政行为内容之日起一年内提起诉讼。

不可否认，实践中特别是企业当事人，往往更倾向于通过行政复议而非行政诉讼来解决行政纠纷。而是否申请行政复议救济，当事人又经常需要反复咨询、讨论、论证，但目前《复议法》仅给了六十日的行政复议申请期限，明显少于诉讼的半年或者一年的起诉期限，容易导致当事人在讨论中匆忙作出复议或者不复议的结论，不利于保护当事人合法权益。而从目前人民法院的行政诉讼受理工作量来看，也更应当放宽行政复议的受理条件，避免所有的行政纠纷全部涌入诉讼之中，更应当充分发挥行政复议的灵活性、专业性等优势，用行政复议来化解行政纠纷。

因此我们认为，从上述最高院两案件的指导精神出发，既然最长复议申请期限参照行政诉讼的起诉期限，也应当允许对于未告知复议期限的行政行为，其复议申请期限参照一年的起诉期限进行调整。