行政法观察 ｜ 论不同领域不同职权继续状态违法行为的追溯期限
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。依前述规定，对有连续或持续的违法行为追溯处罚期限，其判断点基于违法行为的终了之日。但实践中对所谓的终了之日缺乏准确的判断标准，即终了是指行为动作终了还是行为后果终了？
以违法建设房屋为例，一般认为建设行为虽然实施终了，但该建设行为实际同时触犯了建设、规划、土地等方面的法律法规，因此，各行政主管部门对建设行为在不同部门法领域的处罚追溯期限也就不同。如建设行政主管部门一般以建设行为动作终了之日判断，而规划、土地部门则会认为其对规划、土地方面的违法行为后果并未终了，应受处罚。
基于前述，笔者结合不同行为，探讨不同领域不同行政职权下继续状态违法行为的追溯期限。
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不同领域不同职权关于违法行为继续的规定
土地管理职权
1998年5月4日，最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）：“经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”。
规划管理职权
2012年2月13日，《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》：“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”
环境保护职权
2018年2月22日，《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》：“未批先建违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。”
笔者列举三种职权下，对连续或者持续的违法行为终了之日的判断标准，除未批先建外，其他违法行为动作带来的结果没有消除的，以违法行为结果计算追溯期限。因此，笔者下文对特例“未批先建”展开分析。
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未批先建的追溯期限
未批先建是指建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按环境影响评价法第二十四条规定重新报批或重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。
违法行为是未取得环境影响评价文件先行建设行为。行为发生之日是开工之日，连续建设的情况下，未批先建的行为动作终了是竣工之日，未批先建的行为结果是地上附着物。
如根据土地、规划部门的相关规定，地上附着物存在，违法行为认定为继续，应当都可以予以处罚。但环保资源部以《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定自建设行为终了之日起二年内未被发现的，不再给予行政处罚，并不以结果论。
笔者分析，认为环保资源部的不以行为结果论基于以下几点考虑：
未批先建，强调的是其建设行为未经批准，即未依法报批建设项目环境影响评价文件进行施工的行为，其影响的法益是环境行政主管部门对环境生态的监管，而非建设行为后果。而实际上对于未经环境评价报批使用设备的违法行为，《中华人民共和国环境保护法》已有另行规定。
依照《中华人民共和国环境保护法》第四十一条“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置”的规定，建设项目设施应当三同时，应当符合环境影响评价文件要求。
即未批先建的结果地上建筑物，因没有报批先行建设，其必然不存在环境影响评价文件，更无法根据评价文件进行验收通过，其不满足三同时要求，违反三同时规定。如对未批先建为行为行政处罚追溯以结果论，将存在重复处罚的必然性，导致行为两处罚结果，因此，笔者认为环保资源部将未批先建以行为动作终了计算，具有合理性。
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