论城市化与法治化的融合与互嵌——兼及律师参与城市征迁的晋江经验

拓维律师事务所·行政法律项目部项目律师·陈忠禹

  摘  要：城市化与法治化本应形成良性互动的关系，而当前我国城市化过程却出现以违背法治的方式来推进城市化，这无疑是背离世界城市化发展的客观规律，也与城市化目标相去甚远。如何实现城市化与法治化之间的融合和互嵌已然成为我国目前统筹城乡一体化的时代课题。为突破城市化面临的法治困境，晋江市在征迁活动中创新性地引入律师法律服务机制，推行征迁项目管理的法治化，切实地保障了被征迁人的合法权益，实现了和谐拆迁的共赢局面。

关键词：城市化；法治化;晋江城市征迁；律师

近年来，随着城市现代化建设步伐的加快，各地均出现了大规模的房屋拆迁和土地征收。大规模征迁活动在助力城市现代化的同时，也出现了大量的暴力拆迁，甚至发生被拆迁人以自杀或暴力抵抗强拆事件。 由此，“野蛮拆迁”与“暴力抵抗”之间的拉锯就成为近年来城市现代化建设留给人们的凄楚记忆。于是乎，城市现代化建设（尤其是城市征迁）与城市法治化之间的关系一次又一次地浮现在公众的视野中，并毫无疑问地成为当前构建法治社会所无法回避的热点和难点问题。城市现代化、城乡一体化不仅是一个促进城乡协调发展、营造和谐人居环境的过程，同时还是一个推进法治建设、孕育城市法治精神的过程。如何将征迁活动纳入法治轨道，是我国现今推进城乡一体化过程中必须要解决的社会问题。面对这个社会问题，福建晋江试图将法治元素注入到城市征迁过程当中并力争解决征迁难题。为了加快城乡一体化步伐、提升城市服务功能、打造生态宜商宜居城市、实现经济社会科学发展，晋江明确了“现代产业基地、滨海园林城市”的城市建设目标。为了实现这个城建目标，晋江市不得不开展大规模的城市征迁活动。整个征迁活动几乎覆盖晋江全域，涉及“九大组团、三大体系”，“九大组团”即“梅岭组团、滨江组团、青阳组团、城北组团、金井组团、东石组团、安海组团、内坑组团、磁灶组团”，“三大体系”即“生态环境体系、道路交通体系、开发区提升体系”。“九大组团、三大体系”策划生成项目910个，总投资近2000亿元。这个宏大城建目标必然面临着严峻的征迁压力。这种压力主要体现在以下4个方面：⒈需要征收大面积的集体土地，房屋产权关系复杂，并且涉及失地农民的权益保障问题；2.规划红线内存有大量的祖厝、“公妈厅”、宗祠，为实现城建目标，区域内不再重建祖厝、“公妈厅”等设施，但按照闽南风俗习惯群众难以接受；⒊征迁区域内涉及众多港澳台同胞、海外华侨的房屋，并且大约70%的华侨二三十年都没有回过晋江，对家乡政策知之甚少，征迁过程中沟通存在困难；⒋大规模征迁，涉及数十万人补偿安置问题，如果处理不当极易引发社会稳定风险。面对征迁过程中诸多困境和压力，晋江市政府坚持城乡一体化建设与被征迁人权利保护相一致的征迁原则，引入律师全程参与征迁活动的法治机制，实现了和谐拆迁的共赢格局。本文以律师参与晋江和谐征迁为例，在充分调查走访的基础上，深入挖掘晋江和谐征迁的经验和精神实质，进而探讨城市现代化与城市法治化之间的关系。

一、应然与实然：城市现代化与法治建设关系之透析

    城市现代化和城市法治化都是我国推进城乡一体化建设和城市现代化过程中的重要内容，并且二者有着正相关关系。认识城市化与法治化之间的关系，对于我们纵深推进城市现代化建设有着十分重要的意义。                                  

    1.应然：城市现代化与城市法治化之间应是良性互动的关系      

城市现代化为推动法治建设提供重要平台和社会环境。城市化是社会经济发展的必然产物，也是统筹城乡发展的必然要求。城市化的推进对当地经济社会的发展产生了深层次的影响，从而为法治建设提供了契机。首先，城市化的推进促使农村“熟人社会”向“陌生人社会”的转变，为城市法治化奠定了良好的社会基础。随着城乡一体化进程的推进，民众的生活范围不会仅仅局限在狭小的以血缘、亲缘为纽带的社区里，而是面对更为广阔的市民社会。市民社会是一种“陌生人社会”，在这种社会中，社会异构性增强，生活方式多元化，伦理和人情让位于法律和竞争。因此，“熟人社会”向“陌生人社会”的转化，为法治社会的建设提供了广阔的社会空间。其次，城市化对法治建设有着迫切的需求。城市化是人类不可逆转的发展趋势。城市化的进程在给人们带来了商业繁荣和文明传承的同时，也给人类带来了诸多新的社会问题和挑战。一方面，城市化必然带来人群的集聚和利益的分享问题，这些会引发一些社会的矛盾和纠纷；另一方面，城市化的高速发展可能加深社会差异化，并由此引发诸多的社会问题。协调和解决城市化带来的各种社会问题和矛盾，法治始终是一种重要的方式。因此，从这个意义上讲，城市化的过程也是城市法治建设不断推进的过程。最后，城市化为城市法治精神的塑造和法治理念的传播提供了良机。“长期以来，人们往往将城市化等同于城市人口的增加，城市建成区面积的不断扩大，或城市经济总量的不断增长；将基础设施完善程度、新兴产业的比重大小、社会公共事业的发达程度等作为城市现代化的指标。”[1]但从更为深层次的角度来看，城市化的过程同时也是城市市民法治精神重塑的过程。在城市化之前，人们生活在农村社区当中，其社会关系主要由道德或伦理来调整，但城市化之后，法治成为城市市民的生活方式。城市化有利于人们形成规则意识、民主意识和守法意识，将有利于推动城市法治社会的建设。所以说，城市化为城市法治建设乃至城市法治精神的塑造提供了难得的机遇。

法治建设是城市现代化的重要目标，也是城市现代化的常态性治理方式。城市化是一项复杂的系统工作，牵涉到诸多群体的利益调整和纠纷解决。因此，法治化是城市化的实现路径和保障方式。首先，城市法治化是城市现代化建设的核心要素。“法与城市有着不解之缘。法的最初产生，就与城市以及商品交换有密切联系，可以说，法是在城市中产生的，更是在城市中发展的。”[2]法治化是衡量一个城市现代化程度的核心要素。这是因为，城市的法治化是城市实现科学发展的基本方式，它不仅保障了城市的良好运行，而且为广大市民提供了行为的预期。法治是构建现代化大都市的重要基石。其次，法治是实现城市和谐发展的根本保障。在城市征迁活动中，各种利益冲突的关联性、集聚性、突发性明显增强，很容易引发群体性事件，造成城市化过程中社会危机。对此，法治不仅可以通过法定纠纷解决机制化解城市化过程中产生的各种社会矛盾和纠纷，并且可以通过完善制度从源头上有效预防和减少城市治理过程中的社会矛盾和纠纷。最后，城市法治化是当代人类法治文明的重要载体，也是世界城市的常规治理方式[①]。“在现实中，世界城市也无不奉行法治化治理。进一步说，在迄今为止的各种治理手段中，法治是世界城市可以选择的最佳治理方式。法治化治理与世界城市具有高度的亲和性。因为世界城市政府管理的事项非常复杂、经济活动极其频繁、外来人员众多。要对这些事项作全面的管理，就必须采取法治手段。”[3]

 2.实然：城市化与法治化的对峙与掣肘——以城市征迁为分析视角

     从理论上讲，城市化与法治化是相辅相成的。但是，从我国当前城市征迁引发大量群体性事件来看，城市化与法治化存在着一定程度的冲突与对峙。这种冲突与对峙主要表现在以下三个方面：

城市征迁容易导致公权力与私权利之间的冲突和对立。当前面临我国不断推进的城市化进程，让我们不得不做这样的思考：城市化的目的是什么？是为了满足个别政府官员的“政绩欲望”还是为了切实保障广大民众的合法权益呢？征迁是城市化建设的基础性环节，征迁工作开展的情况直接影响着城市化建设推进的步伐和成效。可是反观城市征迁现实，我们会发现，征迁越来越成为诱发群体性事件的缘由，并在社会上造成了极为恶劣的影响，直接阻碍着城市化的进程。城市化进程是一个由政府主导的破旧立新、重新规划建设的过程，无疑会涉及原有利益格局的调整和整合。在这过程当中，政府的公权力与商业利益之间有着千丝万缕的关系。政府主导下的城市征迁活动虽然对推动城市化进程、改善民众的居住环境有着不可低估的作用，但是其间夹杂着“暗箱操作”、“权力寻租”等行为 ，必然会造成政府公权力对民众私权利的侵犯和限制。城市征迁过程无法很好地平衡各方利益，最终导致了公权力与私权利之间的对抗和冲突。

以违背法治的方式推进城市征迁与城市现代化的目标相冲突。城市现代化一个重要的目标就是要创造城市化与法治化相互促进的社会机制，特别是要完善城市可持续发展的法治保障机制——让每一位市民都能够有尊严地生活着，让尊严与被尊重成为一种不可剥夺的权利。但是，随着近年来我国社会经济快速发展和城市化进程的加快，土地成为推进城市化过程中的稀缺资源，屡屡出现违规拆迁、暴力拆迁使得城市化悖离了民众的期待。一方面，当地政府为实现所谓的“城市化”，以行政强制力来推动城市征迁，另一方面是被征迁人为捍卫私有财产不惜以命相搏，暴力与反暴力之间对抗与博弈成为城市化过程始终抹不去的阴影。这种以违背法治的方式来推进城市化无疑与世界城市化客观规律相抵触。这种抵触或冲突主要表现在以下三个方面：一是以非法治的方式推进城市化不符合世界城市化发展趋势。法治化是城市现代化的重要内容，没有法治化就没有真正的城市化。从世界城市化发展进程来看，以法治化来助推城市化是一种不可逆转的客观趋势。无论哪个国家推进城市化进程，其目标都是增进城市民生和社会全员的福祉。因而，暴力拆迁是对法治的践踏，也是对城市化目标的违背。二是以非法治的方式强行推进城市化容易诱发大量的社会矛盾和群体性事件。在我国以强力乃至暴力推进拆迁已经成为一个严重的社会问题甚至政治问题。“国家信访局数据表明，2003—2006年接待的上访人数中，有近40%涉及拆迁：这一期间建设部统计的这个比例则高达70%-80%。”[4]这种以违背民意的方式进行征迁只会增加社会不稳定性因素，引发新的城市社会治理问题。三是野蛮拆迁会造成城市化过程中的价值冲突问题。在城市化进程中，应该构建与城市文明衍进相适应的核心价值体系，并且能够成为每个人的自觉行为，这是城市化建设系统工程的重要部分，在缔造一个城市核心价值观的同时，构建一个相对统一的城市愿景。但是，如果在城市化过程中大量存在野蛮拆迁、暴力拆迁现象，那么只会导致大量的利益冲突，进而造成城市的价值冲突和文化失调问题。

目前我国城市征迁过程中面临着一系列的法治困境问题。城市征迁是城市化过程中必不可少的环节，而城市征迁又涉及到方方面面的利益整合问题。在现实生活中，城市征迁遇到诸多的法治困境。总体而言，这种法治困境主要体现在以下三个方面：一是公益拆迁与商业拆迁之间的混同问题。在现代社会中，私权神圣也不是绝对的、不受制约的。基于公共利益的需要，国家可以依照法律规定和法定程序对私有财产进行征收或征用。但对于什么是公共利益，如何区分公共利益与商业利益，一直都是学术界和立法领域中的疑难问题。虽然我国刚通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第8条对公共利益做了规定，但是在城市征迁活动中如何理解和把握仍然是个艰难的问题。二是拆迁补偿安置难以真正保障被拆迁人的合法权益。征迁补偿安置是整个拆迁活动的核心环节。补偿标准和补偿方式直接影响到被拆迁人的合法权益保障，也决定着征迁工作的顺利与否和城市化进程能否不断推进。拆迁补偿的问题主要体现在两个方面：一方面是拆迁补偿偏低，难以实现公平补偿，这样很容易出现因拆迁导致被拆迁人的原有生活水平和居住状况下降的情况。另一方面是被拆迁房屋价值评估时点规则不合理问题。虽然《征收条例》明确规定按照“市场价格”确定被征收房屋的补偿标准，但是在房价飙升的市场背景下，被征收房屋“市场价格”的评估时点选择就显得尤为重要。《征收条例》规定的评估时点是“征收决定公告之日”，但是这种一刀切的处理方式很可能引发拆迁补偿纠纷。例如，征收决定公告后，因政府履行补偿责任不到位、不及时，被征收房屋在此期间内的升值部分是否应纳入补偿部分？三是在征迁活动中没有真正建立起被征迁人利益表达机制。为防止征收权的滥用，我们需要确实保障被拆迁人的知情权、参与权、监督权等权利。而现实拆迁活动中推行所谓的“政府决定+征求意见”的模式，既无法真正保护被拆迁人的知情权和公平参与拆迁博弈的权利，也不能实现政府与被拆迁人之间的良性互动。四是在城市化过程中集体土地整体转权的法律缺位问题。为了满足城市化对土地的需求，很多城市采取集体土地的整体转权方式来实现集体土地直接国有化。但由于集体土地的整体转权没有得到法律层面的确认，这就容易导致因整体转权引发相关的法律问题。

二、尝试与创新：晋江破解征迁法治困境之实践探索

  为了破解城市化进程面临的拆迁法治困境，晋江市政府在征迁活动中，创新地引进了律师参与拆迁的法律服务机制。晋江之所以能实现和谐拆迁的共赢局面，除了高效的行政管理机制与公平的安置补偿之外，很大程度上源于建立起完善的律师参与征迁法律服务机制。具体而言，律师参与征迁法律服务机制主要包括：

1.参与征迁项目法律风险的防范，力促征迁活动融入法治轨道

晋江市为贯彻落实科学发展观和“海西”发展战略，2010年适时推出“城市建设年”活动，先后启动了滨江商务区、梅岭组团、青阳组团等一大批大型城建项目。如此大规模城建项目所涉及城市拆迁必然蕴含着大量的法律风险乃至社会稳定问题。为了切实保障城市征迁的顺利开展，晋江市政府高度重视征迁项目的社会稳定风险评估（尤其是法律风险评估）[②]。因此，引入律师参与征迁项目法律风险的评估和防范就成为晋江推进城市征迁活动的应有选择。这也是为了从源头上预防和化解拆迁社会矛盾，推行依法拆迁、实现和谐拆迁的重要内容。律师参与拆迁项目法律风险的管理活动主要涉及以下两个方面的工作：其一，律师采取有效措施对拆迁项目的潜在法律风险进行全面评估。在晋江拆迁活动中，律师主要采取入户问卷调查法和拆迁利益相关者识别法等方法，对拆迁项目法律风险乃至社会稳定风险进行评估。这种评估一般包括以下内容：拆迁项目是否属于公益性拆迁；拆迁项目是否符合城乡规划和土地利用总体规划；征迁政策和方案的合法性和合理性问题；征迁补偿安置方案是否为绝大多数被拆迁人接受、是否切实保障被拆迁人的合法权益；拆迁项目是否涉及环境影响评价问题；拆迁项目是否涉及文物保护问题；拆迁项目是否可能引发突发性事件或群体性事件；等等。通过评估，进一步明确项目可能存在哪些法律风险乃至社会稳定风险。其二，律师针对法律风险识别和评估结果建立相应防范机制。对于拆迁项目来说，法律风险无处不在，不仅可能存在于征迁方案中，也可能存在征迁方案实施过程中。因此，律师需要树立全程性风险防范意识。为了有效防范拆迁法律风险，晋江律师在拆迁实践中建立了比较规范的法律风险评估预防工作流程。这个工作流程有以下五个步骤：第一步：确定评估对象，制定相应评估方案；第二步：入户调查民意，进行归纳分析；第三步：汇总分析论证，编制风险评估报告；第四步：根据评估报告，建立防范机制；第五，落实风险防范机制，进行后续跟踪评估。针对法律风险评估结果来建立相应的防范机制是实现和谐拆迁、保障被拆迁人合法权益的关键内容。例如，在“梅岭组团”拆迁项目中，为防范征迁中民俗文化可能遭破坏面临的相关法律风险，在充分评估的基础上，律师建议专门制定保护晋江特有民俗文化的拆迁方案，并得到政府拆迁部门的肯定和支持。通过律师参与对晋江城市征迁项目法律风险的管理，对于顺利推进依法征迁，维护被征迁人的合法权益，降低群体性事件发生概率有着重要的作用。

2.参与建立公平、合理的拆迁补偿安置机制，保障被征迁人的合法权益

征迁实质上是一个利益博弈和利益平衡的过程。征迁补偿安置争议是引发拆迁流血事件、群体性事件最重要的诱因，也是征迁活动当中面临最关键的利益博弈环节。如果补偿安置方案不合理，必然直接影响到整个城市征迁工作的顺利开展和政府公信力问题。因此，如何制定和推行一套公平、合理的拆迁补偿安置方案成为晋江市实现和谐拆迁的关键与核心。晋江市政府为了做好拆迁补偿安置工作，引入中立第三方——律师全程参与拆迁安置补偿工作。事实证明，经过律师的介入和广泛征求民意，晋江市在征迁过程中建立起一整套与法治精神相契合、并得到被拆迁人广泛认同的补偿安置方案和机制。这套补偿安置方案和机制主要包括：其一，确立依法公平补偿作为整个征迁补偿安置工作的总原则。晋江市城市征迁属于典型“为民建城”的公益拆迁，为了落实“让利于民”的城市化理念，当地政府确立了“依法依规、公开透明、以人为本、权益保障、和谐征收”的征迁原则。这一征迁原则完全契合《宪法》、《物权法》、《征收条例》有关征收与补偿的规定，也为整个城市征迁活动提供了一个总的指导思想。其二，形成一套法治化补偿安置程序。透明而高效的程序是落实公平补偿安置不可或缺的环节。为了保障公平补偿安置目标的实现，晋江市在征迁活动中严格推行“六公开、二监督”制度。所谓的“六公开，二监督”：即“⑴征收拆迁补偿安置的有关政策法规公开；⑵征收拆迁补偿安置工作程序公开；⑶被征收（收回）土地、房屋及各种附属物情况公开；⑷房屋搬迁腾空验收时间、选房顺序公开；⑸安置房的坐落、户型、面积等房源情况公开；⑹征收拆迁临时过渡、补偿安置的情况公开；⑺接受有关部门和社会各界人士的监督；⑻接受被征收人的监督。”这一规定为征迁补偿安置实现公开透明运作提供了制度保障。此外，为及时处理补偿安置征迁中遇到的法律疑难问题，每个安征迁工作组都配有专业拆迁律师提供相应的法律服务。其三，形成一整套多层次、广覆盖的公平补偿安置方案。为了使拆迁补偿安置方案能够得到民众的广泛认同，晋江市政府以每个安征迁组为单位，多次组织方案征求意见会，征求对象主要包括所在村（社区）两委成员、老人会、党员代表、被征收人代表以及社会知名热心人士等，并且要求征求意见过程中律师全程参与并回答相关法律问题。通过这类征求意见会形式，政府广泛地收集了被征迁人对补偿安置方案的意见和看法，并及时对安置实施计划和方案进行必要的修正。在反复酝酿之后，征迁补偿安置实施方案正式出台了[③]。

    为了配套实施方案的贯彻落实和兼顾拆迁过程中的各方利益，政府征迁管理部门又出台了相关的配套实施细则或方案，这些实施细则包括《改建区域基站管线拆除迁移工作方案》、《企业拆迁安置工作方案》、《手续完整宅基地照顾购买的界定办法》，等等。《实施方案》及其细则既对拆迁过程中的一般补偿标准（民宅、集资房和企业厂房）做了明确规定，也出台了一些对特殊人群的照顾措施。例如，对于居住困难户，经过严格程序确认后，居住困难户人均面积不足35平方米的，可以优惠价格照顾买到35平方米；对被征地农民提供养老保险等措施。此外，实施方案的公平性和合理性还体现在征用地整体规划安排上。例如在近7300亩（梅岭组团改造建设工程）的建设用地中，用于公园、人工湖等公共空间和生态养护的面积达2862亩，约占40%；用于教育、医疗等民生设施和文化建设、民俗保护的面积366亩，约占5%；用于水、路、电、通讯等基础设施建设的面积977亩，约占14%；用于拆迁户就近安置的面积达950亩，约占13%；真正用于开发的用地面积，只有2117亩，约占29%，目的在于为梅岭组团建设筹措资金。这种用地配比，突出“公益至上、兼顾平衡”，让群众看到城市的美好前景，得到包括拆迁户在内的广大群众的热诚拥护。

    3.提供拆迁日常性法律服务，避免和及时化解拆迁矛盾纠纷

    拆迁是城市现代化过程中最敏感、也是存在社会稳定风险最多的环节。有些地方征迁成为公权力与私权利直接对抗的重要诱因，这也说明拆迁中利益问题如果没协调好就很容易引发社会矛盾，形成一批又一批的上访、信访、甚至酿成自焚或暴力抗法事件。 这种潜在的社会风险和法律纠纷也同样存在于晋江市城市征迁过程中，当地政府为了减少拆迁矛盾纠纷和实现征迁项目法治化管理，邀请律师参与提供拆迁日常性法律服务。律师为征迁活动提供法律服务也是分阶段的，在每个拆迁阶段所需要的专业法律服务也是不相同的。在晋江征迁活动中律师在各个阶段提供的法律服务主要体现在以下三个方面：征迁准备阶段律师提供的法律服务：协助政府征收部门做好拟被征收土地的面积、地类、补偿标准和权属状况等情况的调查核实工作；协助拟定征地方案、征地申请的相关文件；协助做好征地报批手续、农用地转用申请的相关工作；协助拆迁部门拟定征迁补偿安置方案；协助征迁部门召开座谈会，征求被征迁人对征迁补偿安置方案的意见和建议，并从法律角度对征迁的性质、动迁政策以及拆迁的法定程序进行充分说明，帮助被征迁人了解征迁政策法规；平时为被征迁人提供法律咨询平台，详细解答民众的法律政策咨询，化解被征迁人心中的困惑；为确保征迁工作的顺利推进，建议相关政府部门就征收范围内的地上建筑物及附属物、或在建、拟建项目等暂停办理相关手续，还包括暂停办理征迁范围内的户籍分户、入户，工商营业执照、税务登记证核发、变更，土地、房屋产权变更，改变土地、房屋用途以及设立和改变房屋租赁、抵押关系等相关手续，协助选定评估机构和房屋拆除单位；等等。动迁补偿安置阶段律师提供的法律服务：提示安征迁组及时公示并向被征迁人送达相关拆迁材料，这些材料主要包括《土地房屋拆迁补偿安置通告》、《土地房屋拆迁补偿安置工作流程示意图》、《土地房屋拆迁补偿安置工作须知》、《安置地块及房源通告》、《选房安置须知》、《房源图册》、《土地房屋测量面积告知书》等；草拟、审查或修改《征地补偿安置合同》、《产权调换合同》、《搬迁腾空证明》、《入住证明（过渡房）》等相关合同和文件；针对产权人不明，暂时无法确认产权和其他产权不清的房屋时，协助或代为申请证据保全；就涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹房屋征收补偿提供法律意见；就征收租赁房屋、产权不明的房屋、设有抵押权房屋的补偿安置提供法律意见；“两违”建筑的法律认定；就被征迁主体因婚姻、继承、共有、企业改制等引起的特殊情况的补偿安置，提供法律意见和建议，并提出切实可行的解决方案；协助征迁部门建立征地拆迁矛盾纠纷排查调处机制认真做好征地拆迁中矛盾纠纷化解工作；等等。征迁后续阶段律师提供的法律服务：针对征迁过程中发生拆迁矛盾纠纷，律师尽量协助调解解决；被征收人在法定起诉期限内拒不交付土地，又不起诉的，代为申请司法强制拆除；等等。律师通过上述各个阶段为征迁提供法律服务的方式，深度介入晋江征迁全过程，实践证明这种参与，既有利于将征迁中矛盾纠纷化解在萌芽状态，又从根本上助推“和谐拆迁”目标的实现。

    三、城市化和法治化的同构：晋江和谐征迁之经验

    晋江在推进城市化的过程中，既以较快的速度完成了城市化所需要的大规模房屋拆迁和土地征收，又依法正确地处理好了城市征迁过程各种利益关系、预防了社会纠纷和矛盾，尤其在当前我国陷入拆迁困境的时代背景下，晋江征迁过程中推行创新性做法和经验值得认真地总结和提升，进而为其他地方实现和谐拆迁提供重要的启示和借鉴。

    1.城乡一体化建设与被征迁人权利保护相一致原则是晋江实现和谐征迁的前提和关键

    晋江这次进行大规模征迁是晋江推进城市化建设和提升城市形象的基础工作，也是晋江市统筹城乡发展的重要步骤和让人民真正共享当地改革开放发展成果的重要内容。但是，城市征迁毕竟是一项复杂而敏感的系统工程，与老百姓的切身利益密切相关。处理得当，将造福当地民众，加快推进城乡一体化进程；处理不好，则造成大量的拆迁纠纷、影响社会稳定、乃至减损政府公信力。晋江市政府深感大规模的征迁涉及利益相关者众多，各种利益错综复杂，如果沿用“经营城市”传统理念，很难突破拆迁难题甚至有可能激化社会矛盾。为突破当前征迁困境，需要将征迁工作纳入法治轨道才能找到新的思路，要从坚持城乡一体化建设和被征迁人权利保护相一致原则出发才能找到实现和谐拆迁的切入点。晋江在坚持推进城市化建设和被征迁人权利保护相一致原则前提下，进一步细化与拓展和谐拆迁的思路和对策：首先，让被征迁人共享城市化发展成果是晋江实现和谐拆迁的立足点。目前在其他地方拆迁过程中，拆迁安置很难实现就地安置，多数情况下被拆迁人被安置到比较偏远的地段，或者拿到补偿款根本无法在当地买到相同面积的房子，这种安置使被征迁人无法保持原有的生活水平，甚至导致生活水平下降。相比较而言，晋江城市征迁立足于让被征迁人共享城市化发展成果理念，切实保障被征迁人的合法权益。实现城市化发展成果的公平分享，从根本上来说必须依赖于合理的权利配置。晋江旧城改造工程不仅旨在提升城市形象和优化城市服务平台，还力争切实保障每一位被征迁人的权利。在拆迁安置过程中，晋江市政府推行安置房就地建设原则，以镇、街道为单位兼顾社区集中统筹安排，可相对保留被征迁人的原有社区系统和人脉关系，尽可能地将多数被拆迁人安置在优质地段，以确保其原有生活水平不至于下降。其次，统筹协调好城乡一体化的长远利益和被征迁人的短期利益之间的关系是晋江实现和谐拆迁的重要环节。城乡一体化的过程往往伴随着利益的差别和权利的冲突，各种社会资源经常会处于不断整合的状态，为了实现城乡一体化的平稳有序推进，晋江市政府积极主动协调各种利益关系。在各种利益关系，最主要无非是城乡一体化长远利益与被征迁人短期利益之间的冲突与博弈，为了促使民众认识到这两种利益目标的一致性，晋江市政府在征迁之前通过报纸、电视、城市展馆等载体积极营造良好的社会氛围，重在让老百姓认识到征迁的目的——旨在建造一个让市民生活更美好的宜商宜居现代化城市，在赢得大多数民众认同和支持的情况下，切实保障被征迁人的合法权益。最后，在城市征迁中对弱势群体进行倾斜性保护是晋江实现和谐拆迁的重要保障。在征迁过程中，晋江市政府严格遵循补偿标准统一、前后一致的原则下，对一些弱势群体进行倾斜性保护。当然，在推行这些倾斜性保护有着严格的条件和程序控制，以取得其他被征迁人的支持和信任。这些受倾斜性保护的群体主要包括：征迁中失去土地又没有养老保障的农民，居住困难户、低保户、无房户，特定生活困难的老党员，等等。通过这些倾斜性保护，既有效地保障了城乡一体化过程中弱势群体的利益和社会的实质公平，又有利于避免拆迁过程中出现的低效率、高风险问题。

    2.推进征迁项目管理的法治化是兼顾城市化和法治化的重要路径

    为了正确地处理拆迁过程中的各种社会矛盾、冲突，预防社会稳定风险，晋江市政府坚持实行征迁项目的法治化管理。推行法治化管理旨在以法治矫正拆迁异化、实现城市化和法治化的双赢格局。在具体征迁项目管理中，以公平、合理的征迁制度为核心，以合法、高效的征迁程序为依托、以优化征迁组织机构为保障，以人性化的征迁服务为基础，保证整个晋江城市征迁沿着法治轨道顺畅推进。在推进城市征迁项目法治化管理过程中，晋江形成了独具特色的征迁经验和做法。

    首先，以公平、合理的征迁制度为核心。公平的征迁制度是城市征迁活动以人为本理念最重要的体现，只有让被征迁人感受到制度的合理性和公平性，制度执行时才更具有公信力。在晋江城市征迁中，主要形成以下几个方面的制度：科学合理的《征迁实施方案》，该征迁实施方案包括基本原则、面积认定、面积计算、补偿安置、办理手续、“两违”建筑认定、奖励措施、保障措施、特殊情形等，该方案经过反复征求民众意见最后敲定、具有很强的针对性并得到群体的普遍认可；建立被拆迁人全面参与制度，在拆迁过程中，被征迁人全程参与拆迁活动，包括安置方案的制定、房屋面积的认定和复核、征迁活动的监督、新城建设规划等环节、充分保障了被征迁人参与权、建议权、监督权；建立征迁信息化管理系统，这个系统的主要功能有：项目信息管理、征迁对象基本情况、征迁进度管理、补偿安置电子合同签约和管理、评估数据管理等，这个系统提升了征迁管理工作的科学性和准确性，助推征迁工作的顺利开展；建立对拆迁工作人员法律、政策知识以及工作能力培训制度，通过加强培训可以增强拆迁人员的工作能力和责任意识；建立竞争和激励相结合的安征迁组绩效考核制度，通过指标化考核和评比来激发每个安征迁组和工作人员的工作热情。其次，以优化征迁组织机构为保障。组建一支结构合理、素质优良、相互制衡的征迁组织机构，不仅是加快推进城市化建设的迫切需要，也是实现晋江和谐拆迁的组织保证。在旧城改造中，利益冲突和社会矛盾比较集中，尤其是涉及群体利益的一些敏感问题，如果处理不好容易引发群体性事件。于是乎，晋江市政府高度重视征迁队伍建设，在每个征迁项目中设立改建工程组织机构，即由市委、市政府抽调各个系统、各乡镇的干部组成改建工程指挥部（以成建制[④]方式来抽调干部），一般根据工作需要设置指挥部办公室、安置协调组、监督组和安征迁工作组，各组下设若干工作小组，并在每个指挥部都配备一定数量的专业律师，这样形成结构合理、相互制衡的高效征迁组织结构网络（如下图所示）。再次，以合法、高效的征迁程序为依托。合理的程序是保障征迁项目管理法治化的重要条件。晋江征迁基本遵循以下程序：发布通告、宣传动员、实地丈量、书证送达、面积核对、签订协议、腾空验收、抽选房号、组织选房、财务结算、建筑拆除、工程建设、回迁安置。这些法治化的征迁管理程序，可以充分保障被征迁人的知情权、参与权和监督权。

              晋江市城市征迁组织机构示意图（以梅岭组团为例）

       最后，以人性化的征迁服务为基础。晋江市政府要求在征迁活动推行人性化的征迁服务，注重人文关怀、突出积极工作、以情动迁。一是以情感人。动迁人员反复入户，深入做好解疑释惑、测量核对等工作，得到被征迁人的广泛认同。二是以理服人。动迁人员向被征迁人详细说明项目建设的总体规划，积极宣传此次征迁的重大意义，同时情真意切地帮助群众算清“利益账”，设身处地地帮助群众权衡利弊得失，用政策法规说服群众。三是切实服务。积极协调供水、供电、电信、煤气等部门现场办公，方便群众办理。派专人往香港、澳门、菲律宾等地与侨亲沟通，解释政策，动员回乡签约。为进一步方便菲律宾华侨能及时了解家乡城市征迁动态，在《商报×晋江经济报×菲律宾版》开设专栏，宣传当地城市征迁的政策和进展，这措施有利于赢得海外华侨对旧城改造的理解和支持。针对“祖厝、公妈厅”无法重建导致群众难以接受的客观事实，市政府倡导将“牌位”等宗室物件集中放置就近的寺庙中的做法，既尊重了闽南当地群众的风俗人情，又不影响城市建设的整体规划。此外，设立了“临时法庭”，帮助被征迁群众释疑解惑、调解矛盾。四是及时回访。鉴于从拆迁到回迁有一定周期，为防止“房拆、人走、茶凉”伤害干群关系，各成建制单位都不定期地开展回访活动，为被征迁群众送去粮食等生活用品，及时了解群众过渡生活状况，尽可能帮助其解决困难。这些人性化的征迁服务赢得被征迁人的谅解和支持。

3.律师提供征迁法律服务是实现依法征迁的必要保障

   律师全方位提供征迁法律服务是助推晋江实现和谐拆迁的重要措施，也是实现晋江依法征迁的必要保障。律师作为社会法律工作者，具有较高法律素养和中立第三方的特征，由其介入到城市化征迁活动中，能引导、规制和督促政府依法开展征迁工作。首先，通过律师提供征迁法律服务，可以强化政府依法征迁的理念。依法推进征迁工作是实现和谐拆迁的生命线和核心，强化政府依法征迁的观念是实现依法征迁乃至和谐拆迁的首要任务。在晋江征迁活动中，政府公开采购了律师法律服务，严格依照国家法律法规和相应政策来推进征迁活动。为了将法律服务覆盖拆迁全过程，政府专门建立法律顾问咨询系统，通过这个系统推进征迁项目管理的法治化。此外，晋江市政府推进征迁项目法治化管理，依据国家法律法规和部门规章并结合当地实际，在律师的参与下，出台了15份城市建设规范性文件，这些文件主要涉猎城市建设规划、城市建设管理、土地征收、房屋拆迁等方面。这些规范性文件的出台，为推进依法征迁提供了制度基础。其次，通过律师提供法律服务，可以提升政府征迁决策的合法性和可行性。旧城改造会涉及一系列的政府决策，而这些政府决策牵涉各种复杂的法律关系。如果政府征迁决策违反法律规定，很可能会导致严重的法律风险，进而影响到社会稳定问题。在晋江旧城改造中，重要的政府决策或决定做出之前需要由专业律师团队进行法律上论证，以确保拟做出的行政行为具有法律上的正当性和合理性。最后，通过律师提供法律服务，实现征迁过程中公权与私权之间的衡平。为推动城市化进程实施大面积的房屋拆迁和土地征收，这个过程直接涉及到公权与私权、公共利益与个人利益之间的关系问题。从这个角度来讲，征迁本质既是利益整合的过程，也是公权与私权之间博弈的过程。以往拆迁恶性事件的发生很大程度上源于公权与私权之间失衡所致。通过采购律师法律服务，晋江市政府运用法治规范拆迁行为、调整拆迁过程中的各种复杂关系，避免各种社会纠纷和矛盾，最大程度地促使公权与私权之间的良性互动，实现公共利益与私人利益的相互融合。

   晋江城市征迁模式突破了传统城市化的理念与方式，引入律师法律服务机制，实现了城市化与法治化之间的良性互动。城市征迁乃至城市现代化为城市法治化和市民法治精神的培育带来了机遇，同时城市化也为破解法治社会建设过程遇到障碍和矛盾提供平台；法治化是统筹城乡发展和城市现代化的核心内容，也是推动市民分享城市化发展成果的基础和保证。

[①] 目前,世界上关于城市竞争力的衡量指标体系有很多种,其中最有名的如瑞士洛桑国际管理发展学院的体系。在这些指标体系中,法治都是一个核心要素.

[②] 晋江市在国家相关法律、法规出台之前就已经在城市征迁中开展社会稳定风险评估和法律风险评估工作。国务院办公厅于2010年印发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国发明电[2010]15号)就要求房屋拆迁进行社会稳定风险评估。随后，2011年2月公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》把社会稳定评估作为作出房屋征收决定的必经程序。而晋江在这些规定出台之前就已经在推行风险评估工作。

[③] 晋江市各拆迁组团改建工程指挥部成立专门的补偿安置方案制定小组。“从2010年3月下旬开始,安置方案制定小组与动迁工作人员就进村入户,了解群众的需求，征求群众的意见；在3个多月的时间里，自上而下、自下而上、前前后后、反反复复,召开大大小小座谈会、见面会、征求意见会100多场，修改完善了20多稿，最终形成了《梅岭组团改建工程土地房屋征收拆迁补偿安置实施方案》。”引自李伟才:《以人为本 和谐征迁——福建省晋江市梅岭组团工作的几点体会》,《发展研究》2011年第4期,第115页.

[④] 成建制,重在责任包干、各个单位都集中抽调精干力量，脱产专职从事动迁工作。所有成建制主要领导(镇长、书记、局长)就是安征迁工作的第一责任人，到动迁工作后期，都亲临一线，亲自指挥，与动迁小组一起分析情况、研究问题、谋划对策，全力推进征迁工作。

注释：

[1]刘旺洪：《法治城市建设的基本框架论要》，《甘肃政法学院学报》2011年第1期，第55页.

[2]上海世博会事务协调局等编：《城市与法治》，法律出版社2010年，第1页.

[3]张志铭、谢鸿飞、柳志伟、渠涛等著：《世界城市的法治化治理——以纽约市和东京市为参照系》，上海人民出版社2005年，第4页.

[4]《城市拆迁何以暴力相随？》，《观察与思考》2010年第2期，第27页.