“红头文件”可以纳入审查范围吗？最高法这样说

最高法行政审判庭庭长黄永维10月30日称，在现实生活中，规范性文件损害公民合法权益、影响法制权威统一的现象并不少见，“如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生；一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力、争利益，乱发文件，违反规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。”

在当日召开的新闻发布会上，黄永维透露，2016年1月到2018年10月，全国一审行政案件收案中规范性文件附带审查约为3880件，“当前规范性文件‘任性’的情况还比较常见，对规范性文件的审查是司法监督需要重点关注的领域。”

新修改的行政诉讼法第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。

这一条赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件附带审查的请求权，也赋予了法院就规范性文件是否合法的判断权。

“规范性文件附带审查是新行政诉讼法创设的全新制度。”最高法行政审判庭副庭长王振宇说，“这个制度使得公民法人或其他组织在维护合法权益时，可以去挑战他认为不合法的规范性文件。”

至于法院要重点审查的内容，王振宇说，主要有三点，“第一，审查规范性文件制定机关有无职权做这样一个文件。第二，制定机关是否按照法定程序制定了规范性文件。第三，规范性文件是否和上位法相抵触，是否和同位法相矛盾。”

需要注意的是，公民、法人或其他组织不能单独就规范性文件提出审查请求，必须在对行政行为提起诉讼时一并提出。在审查范围方面，法院能够审查的是作为行政行为依据的规范性文件的相关条款。

“公民、法人或其他组织请求法院一并审查规范性文件的应在一审开庭前提出，有正当理由的也可在法庭调查中提出。公民、法人或其他组织在第二审程序、审判监督程序中提出的，法院不予准许。”王振宇说。

释疑

“红头文件”可以纳入审查范围吗？

一个备受关注的问题是，“红头文件”是否可以纳入行政诉讼附带审查规范性文件的范畴当中？

规范性文件俗称“红头文件”，是老百姓对国家机关制定的措施、指示、命令等非立法文件的一个通俗说法。

王振宇在发布会上说，法院可以审查的规范性文件包括行政机关制定的文件，以及法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件，“党、人大、军事机关制定的文件要排除掉”。此外，可以进入审查的行政机关文件也有级别限制，“走了立法程序，如国务院制定的行政法规、部委制定的规章和地方政府制定的规章，都不属于可以审查的规范性文件”。

“一些‘红头文件’并非针对不特定的对象反复使用，而是针对具体的事情做出的处理。这些‘红头文件’就不算规范性文件，而是一个具体的行政行为，当事人可以直接起诉该行为。”王振宇说。

那么，法院在附带审查了规范性文件后，接下来该如何处理？

王振宇说，法院经审查认为规范性文件合法的，应作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。做出生效裁判的法院应向规范性文件的制定机关提出处理建议，并抄送制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，法院可在裁判生效之日起三个月内向规范性文件制定机关提出修改或废止该规范性文件的司法建议。