农村宅基地多元化利用模式解析

今年中央一号文件提出探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。党的十九大也提出乡村振兴战略的新要求，给农村发展带来了新机遇和新希望。围绕宅基地用益物权的占有、使用、收益的不同权益种类，近年来各地进行了很多探索。本文结合空闲农房及宅基地盘活利用的进展情况，提出对宅基地多元利用模式的分析思考。

现 状

多种模式利用空闲农房及宅基地

从地方实践探索来看，空闲农房和宅基地的多元利用主要包括农房活化、宅基地综合整治和零星宅基地转型等模式。

农房活化模式。一是农民利用自家空闲房屋从事小型商业零售、农家乐、民宿、电子商务等经营活动，或作为农民专业合作社的经营场所。例如，浙江省云和县努力打通“农民进城谋生”与“市民进村养生”双渠道，农户将自家空闲农房通过县集体产权流转交易平台向外招租，用于农家乐、民宿等经营活动。二是引入市场机制，对闲置宅基地和房屋进行出租，由合作社统一管理运营，或由政府引导，将闲置宅基地统一租赁给城市近郊产业园区或劳动密集型企业工人、外来务农人员作为宿舍。例如，浙江省宁波市江北区甬江街道规模以上工业企业集中，通过采集出租信息和免费中介服务，农房规模化租赁给打工蓝领，营造“蓝领之家”。

宅基地综合整治模式。一是有偿退出，在建设用地减量化的基础上，通过鼓励农民自愿有偿退出宅基地，对农民进行货币化补偿，腾出的宅基地指标支持城镇发展，农民在获取宅基地换来的资产收益同时实现发展权转移。例如，浙江义乌采用集地券，宅基地房屋拆旧复垦为耕地后，扣除自身安置用地外节余的用地指标即集地券进行公开拍卖，拍卖所得全部返还村集体，部分增值收益经核算直接返还给退出农户，实现了土地资产变现，农民土地权益得到最大化。

二是指标平移，将整治腾退的宅基地指标留在村集体，在确保建设用地总量不增加的情况下，由村集体用于集中发展休闲农业和乡村旅游等新产业新业态，增加农民的财产性收入，或支持村公共基础设施建设，提升民生配套水平。例如，义乌义亭镇田塘村通过拆旧建新，整个村庄在零增地情况下，户人均建筑面积由改造前75平方米提高到95平方米，还增加了健身场、停车位和篮球场等。

三是指标置换，采取宅基地退出置换安置房、安置产业用房等方式，在盘整零散宅基地同时实现农民资产增值。例如，义乌稠江街道下沿塘村集中联建，在镇区选址建设高层公寓房，在附近选址建厂房作为农户投资，按照一定比例核定居住与投资面积，既保障了农户未来生计又推进了城乡融合。

零星宅基地转型模式。主要是对村庄内零星退出的宅基地，结合村庄实际需求，调整为村庄公共设施和公共建筑用地等，用以完善农村的公共服务配套。例如，安徽省淮南市曹庵镇利用零星退出的宅基地改建成农耕记忆馆、综合服务中心、农家书屋等公共服务场所，并联动打造剪纸特色小镇和草莓节等，扩大对周边市民的吸引力，进一步增加村集体和村民收入；湖北省郧西县涧池乡下营村利用零星退出的宅基地改建老年活动中心、幼儿园、商铺等，带来了社会效益、经济效益。

问 题

缺乏产业引导和整体统筹

在规划安排上，缺乏与农村地区相关的产业引导。目前，多数地区村庄规划尚未编制或编制深度不够，农村地区的相关规划缺少对人居环境、产业布局、土地使用、设施配置、生态保护等方面的统筹安排。对农村新产业、新业态发展方向与模式还认识不清，多数地区还处于项目拉动规划编制的阶段，区域间错位发展、联动发展考虑不够。

在资源配置上，缺少统筹兼顾的用地保障措施。通过村庄整治或宅基地整理获得的用地指标很难支持本地农村的发展，例如，对于实施增减挂钩或减量化的农村土地整治项目，结余的用地指标一般用于在集中建设区使用，无法直接与本地的镇域、村域新增配套设施用地指标相挂钩；对于非增减挂钩项目，由于拆旧与新增指标分属不同指标库，不能同时使用在项目区，难以整体统筹。

在用地管理上，缺少对布局优化的有效供地手段。空闲农房及宅基地的转型利用过程中，需结合新产业、新业态整体功能进行局部土地用途调整，但相关用地管理口径单一，难以办理供地。

对 策

加强规划衔接，创新宅基地指标使用管理制度

加强村庄规划与相关规划的衔接。开展空闲农房及宅基地情况调查，摸清数量、分布、权属、建筑结构、面积等，建立基本信息数据库，为相关规划的编制与完善奠定基础。要做好土地规划与产业、社会经济、农业农村等相关规划衔接，为农村发展提供规划空间和指标支持。在此基础上，调整完善村庄规划，合理确定村庄数量、规模、布局和建设时序。结合自然环境、乡村特点、产业特色和地域文化等，实施分类建设，合理安排村庄产业和空间布局。对规划保留村，合理增加公共基础和服务设施配置，加强市政设施和农村环境治理设施建设，改善村庄人居环境；对规划拆并村，采取宅基地归并或集中上楼等方式，引导集中居住，促进土地节约集约利用。

创新宅基地指标使用管理制度，支持农村发展。在完成增减挂钩和减量化任务基础上，应允许提取结余指标的一定比例，专门用于支持农村新产业、新业态发展，或返乡下乡人员创业。同时，允许将村庄整治节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展。三是结合实际探索宅基地置换办法，例如允许以“空心房”置换土地，获取建房指标，由异地乡镇、村组协商进行土地置换，释放“空心房”占地并给予适当补偿。

适当下移管理权限，探索集体组织收储机制。围绕空闲农房和宅基地退出探索建立“三权”转让机制，实现农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权在集体经济组织内部自愿转让、等价置换或流转安置村庄规划区外的农户等，盘活农村宅基地与房屋资源。同时，允许在符合土地规划、产业导向和生态要求条件下，探索集体经济组织回购空闲农房和宅基地用以发展新产业，在建设用地总量不变情况下允许布局微调，依照相关政策和程序入市，让农民分享工业化和城市化红利。

推进空闲农房和宅基地的盘活利用。一方面是对空闲农房和宅基地的再利用确需整体规划改造的，应满足规划、建筑、消防、环保和文物保护等行业相关管理要求，严防乱拆乱建。另一方面，鼓励农民利用自有住宅经营乡村旅游，或将空闲房屋和宅基地以入股、出租等方式，长期委托第三方统一经营，在发展农村新产业、新业态的同时增加收入。此外，严禁利用空闲农房和宅基地建别墅大院和私人会馆。