拓维税评 | 以其昏昏,使人昭昭?税务行政案件陷入怎样的困境?
栏目:案例剖析 发布时间:2019-04-03 作者: 孙明
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作者:孙明


孙明   律师

拓维律师事务所

税法团队



近期,最高人民法院行政审判庭朱宏伟法官在《中国税务报》披露了近年来全国涉税行政诉讼案件的情况。其中,2011至2017年,全国一审涉税行政案件占全国行政诉讼案件的0.2%至0.4%,在上述案件中,税务机关的败诉率在5%至11%之间,而同期其他行政机关败诉率约为15%。朱法官给出的数据,与我们就2016年、2017年涉税行政争议案件所作拓维律师事务所《2016年度税务行政诉讼案件研究报告》《2017年度税务行政诉讼案件研究报告》(下文简称为《年度报告》)的数据基本相同。有人就此得出的结论为,税务机关重视法治建设,执法水平普遍较高。作为一名前行政法官、现律师,笔者自2012年以来长期专注税务行政争议,但实践经验却与前述结论相反。个人认为,造成税务行政案件数量少,税务机关败诉率低的原因可能更在于其他方面,如长期为人诟病的清税前置、税企关系的考虑、税款的国家属性,以及人民法院对税务行政案件的不熟悉、不专业。更重要的是,虽然朱法官未给出涉税行政案件的总体数量,从我们的年度报告看,近两年来,每年的涉税行政诉讼的裁判文书总量约为1900余件(根据裁判文书网),可以说是明显偏低。因此,虽然近期全国各大律所多纷纷设立税务中心、税务研究院等,但从诉讼数量和胜诉率而言,涉税行政诉讼仍在困境之中。

《税务行政诉讼案件研究报告》

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本文结合笔者就裁判文书网随机搜取的一份郑州市中原区人民法院的行政判决书,谈谈涉税行政诉讼的困境。



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一份非典型性的税务行政判决解读


(2017)豫0102行初294号


本判决系笔者在制作2018年涉税争议年度报告所采样的裁判文书网中随机取得,审判法院为郑州市中原区人民法院,原告白鸽集团进出口有限公司,被告郑州市国家税务局稽查局、郑州市国家税务局。

整份判决书长达17页,似乎是一份较为重量级的裁判文书,但令人遗憾的是只要略加分析,本判决可以说是非常让人失望,几乎是没有论证、没有事实、没有焦点、没有评判的一份判决书。而偏偏就这样的一份判决书,将相对人高达六百余万税款、且涉及刑事责任的税收争议做出的结论。让人悲哀的是,此种判决写作风格,在笔者所代理过的涉税行政诉讼案件中,特别是原告败诉的案件中,是极为普遍的,可以说这样的一个普通的税务行政判决,非典型的代表了人民法院对税务行政案件的一个审判风格。对此类判决的分析,应当有助于税企双方,也有助于人民法院对税务行政案件的审理。


1

对证据无认证过程


本案是一起涉嫌骗取出口退税案件的行政处罚,我们注意到,仅被告郑州市国家税务局稽查局提交的事实方面的证据即高达160份证据,对此,原、被告双方都发表了大量的质证意见。我们注意到,判决书第4到12页,均为原、被告三方所举证据及质证意见。而对此,本判决书仅有以下一句话的认证意见:“本院对上述证据认证如下:因原被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性,对原被告提供的证据本院予以认定。”而对于原告就被告证据不能采信或者取证程序违法的质证意见,本判决无任何回应,直接以简单、生硬的“证据认证如下”的方式下了结论,可以说是强行作出了评判,致使案件争议的焦点无从体现。

而对证据的分析、认证过程,正是一个好的法律文书应当最着重说明的。最高人民法院审管办甚至认为:“裁判文书制作是一项非常神圣的工作,是化解纠纷、维护和谐、弘扬社会主义法治理念和公平正义的重要抓手”,但在此类型案件中,我们完全看不到人民法院“辨法析理、定分止争”的过程。与本判决类似的,我们注意到,在原告方败诉的大量税务裁判文书中,均有类似的问题。


2

对双方当事人诉讼理由无任何回应、说理


与无认证过程类似的,本案判决的本院认为部分,法院的裁判理由仅为寥寥数语:“本案中,被告稽查局依照出口备案单证以及报关单上的集装箱信息,到船运公司调查对应的提单信息,调查原告签订的合同、账簿资料,并对原告相关人员及业务往来进行了详细的调查询问。被告稽查局结合相关企业的询问情况及调查情况对原告作出的处理决定事实清楚、证据充分。”

这样的一个判决理由,完全回避了骗取出口退税行政处罚案件中的几个关键问题,也是双方诉辩中提及的问题:原告方作为出口方,是否存在“假自营、真代理”的行为?是否与生产企业间存在真实交易行为?所代理货物是否已经出口?出口货物的来源,如非生产企业生产,是否存在买单行为?作为一份涉税行政判决书,如缺少对上述关键问题的分析、解答,很难让人信服,甚至让人对判决的公正性产生质疑。


3

法官并未真正的依法进行裁判


我们注意到,本判决长达17页,但如扣除判决书应当有的双方当事人诉讼地位、案件的由来和经过、双方诉辩和证据的罗列,真正的由法官自已动手写的只有半页的事实认定和半页的判决理由,可谓是严重缺乏含金量。甚至最近大量裁判文书以重视诉辩意见为由,将双方当事人的诉状、答辩状乃至质证意见直接复制粘贴,在缺少对诉辩意见归纳总结的情形下,又如何苛求法官加强分析说理呢?可以说,这样的文书,法官并未真正行使裁判权作出裁判。

与之相反,在我们代理的福建省漳州市中级人民法院审理的某涉税稽查一案,针对双方大量的诉讼证据材料,该院用了整整27页篇幅,不但以法言法语归纳总结了双方的争议,还就证据的三性逐份论证、认证,使即便为案外人,也能清晰的了解到争议内容、裁判理由。需要说明的是,该案判决作出后,一审即发生法律效力,真正做到胜败皆服。

我们希望,随着审判改革,所有的裁判文书都能做到《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》所要求的“裁判文书释法说理的目的是通过阐明裁判结论的形成过程和正当性理由,提高裁判的可接受性,实现法律效果和社会效果的有机统一;其主要价值体现在增强裁判行为公正度、透明度,规范审判权行使,提升司法公信力和司法权威,发挥裁判的定分止争和价值引领作用,弘扬社会主义核心价值观,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,切实维护诉讼当事人合法权益,促进社会和谐稳定。”




涉税行政诉讼的困境

从郑州市中原区人民法院这份非典型性裁判文书来看,我们觉得充分反应了涉税行政诉讼的几个现状和困境。


1

受理法院的级别低


由于行政诉讼的级别管辖规定,除海关、专利案件外,以及县、区级人民政府为被告的案件外,一般行政诉讼均由基层人民法院管辖。因此税务行政诉讼多集中在基层法院,极少数因数额特别巨大,在中级人民法院管辖。

据我所制作的《年度报告》统计,2016年全国涉税行政诉讼,有94.6%受理法院为基层人民法院,而2017年全国涉税行政诉讼,有96.08%受理法院为基层人民法院。


2

二审改判率较高


由于基层人民法院相对中级人民法院而言,其审判力量较为簿弱,相对行政机关特别是以国家利益自诩的税务机关,其抗压能力较弱。因此,相对其他行政案件,税务行政案件的改判率明显较高。

据我们《年度报告》统计,2017年度,在相对人最终胜诉的案件中,其中二审改判相对人胜诉的,占相对人胜诉的比例为69.44%。也就是说,相对人最终胜诉的案件中,改判比例高达三分之二以上。


3

文书质量较低


这点我们第一大点已作了详细的分析,这里不再赘述。



结语

客观上,出于对涉税行政诉讼的种种忌惮,我们始终将行政复议作为争议解决的首选方案,在我们2017年至今的涉税行政争议中,绝大部分选择了行政复议。根据我们自身对上述行政复议和诉讼的已结案件统计,行政复议胜诉率高达89%,而行政诉讼的胜诉率则为33%,二者存在巨大差异。

涉税行政诉讼案件,其往往争议金额较大,甚至涉及相对人刑事责任或者与相对人企业生存相关,并且还需要案件审理者有深厚的行政法功底、对所涉贸易方式有较多的了解、以及税法方面的知识,同时,由于相关争议还涉及国家税款的征收,更需要审理法院有着较强的抗压能力。而在目前行政审判体制下,上述要求很难得到满足。对此,中国财税法学研究会会长刘剑文等专家也多次呼吁设立专门的税务法院,并提出先设立税务案件合议庭,而后设立各行政区域的税务法庭,最终设立跨行政区域税务法院。我们也希望在今明两年的税法改革的关键时期,“千呼万唤难出来”的征管法修订能尽快落实,真正使涉税行政诉讼迎来春天!